本刊记者/ 王海蕴

　　今年1月底，《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》的中央一号文件正式发布，城乡一体化再次成为关键词。

　　回顾近年来中央一号文件内容，已连续十年聚焦“三农”，这足以表明中国政府对城乡一体化发展的高度重视。不过，由此也充分体现了推动城乡一体化的不易，城乡差距仍然存在的事实。在新的发展时期，我国城乡一体化之路该如何跨越，才能真正消除城乡差距，实现城乡共同繁荣发展的最终目标。

　　三个转折点

　　梳理改革开放30 年来我国城乡发展的国家战略路径，其中三个转折点，意义最为深远。

　　第一个转折点是在2002 年，当年发布的党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展， 建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入， 是全面建设小康社会的重大任务。”

　　这是我国第一次从国家层面直面“三农” 问题。建国以来，为了尽早实现工业化，我国实行城乡二元经济结构体制。计划经济下的城乡分治，虽然为城市工业化的发展做出巨大贡献，但随着经济社会的发展，弊端也逐渐显现：城乡割裂，城乡差距越来越大，城乡居民收入悬殊日益加大。2002，实际城乡居民收入差距甚至达到5:1。

　　在此后的2004 到2007 年间，中央一号文件又连续4 年以不同主题提出要“以工促农、以城带乡”的战略指导。

　　国家战略的密集关注，极大地激发了广大农民的激情。2007 年，国家统计局发布的数据显示，当年一季度我国城乡居民收入增幅较大， 农民人均现金收入达到1260 元，在扣除价格因素后，实际增长率创1997 年以来同期增幅最高。

　　但从实践来看，统筹城乡发展的高层战略， 更多的时候体现出来的是一种思路，是用统筹的思想来指导发展的实践，尽管我国广大农村在城乡统筹战略的指导下有了很大的发展，但城乡隔阂、城乡居民收入差距等深层次社会问题依然存在。

　　为了进一步消除城乡失衡问题，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，这也是我国城乡协调发展的第二个转折点。该决定指出，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”

　　与之前的统筹城乡发展的理念和思路相比， 该《决定》的最大突破是第一次明确提出了“城乡一体化”的概念，并制定了长远的发展目标：到2020 年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。农民人均纯收入比2008 年翻一番， 消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

　　党的十八大报告关于“三农”的战略部署， 则被看作是第三个转折点。报告指出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　随后的发展实践也充分表明，随着城乡一体化的深入推进，国家战略已从“以工促农、以城带乡”拓展到“工农互惠、城乡一体”更加广泛的层面，而且更为具体、科学和完整。

　　在历届政府的高度关注和科学指导下，我国城乡一体化建设不断完善和深入。作为一个人口大国、农业大国，且13 亿人口中一多半在农村的特殊国情，走好城乡一体化道路不仅对中国本身意义重大，对世界的发展也有着极为重要的作用。

　　变革已至

　　上述《关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，把解决好农业问题作为重中之重，把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径；统筹协调， 促进工业、信息、城镇、农业现代化同步发展，强化现代农业基础支撑，推进新农村建设。

　　这也表明，虽然我国经济实力已经明显增强，但是城乡二元经济结构却没有根本性改变。学者广泛认为，“三农”问题涉及劳动力、土地、农产品等各个方面，单独依靠农村自身发展不可能完全解决。发展现代农业、农村劳动力转移等都离不开城镇化，只有实现城乡发展一体化，才能从根本上解决“三农”问题。

　　既然城镇化是走向城乡一体化的必由之路， 两者关系如此紧密相连，那么在新城镇化的要求下，城乡一体化之路该如何走下去？

　　当前，城镇化是中国扩大内需最大潜力所在，是中国经济发展的方向，已成社会各界包括决策者的共识。但多年城镇化建设的诸多亟待完善之处同样不容忽视：城市里仍有1.6 亿农民工没有真正融入城市生活；城市布局混乱， 环状建设、“摊大饼”的布局，直接或间接地带来了交通拥挤、房价过高、污染加重等问题。

　　种种问题让国家高度关注未来城镇化建设， 为避免城市圈地，重蹈“大城市病”覆辙，新一届政府提出建设以人为本的新型城镇化。

　　对于新城镇化要求下如何推进城乡发展一体化，有学者建议，加快城市社会保障覆盖， 推进户籍制度改革，增加农民土地增值中的收益，完善城市公共服务，对城乡发展要有统一规划。还要完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农村稀缺要素的市场价值分配更加有利于农民，形成以工促农、以城带乡、工农互惠和城乡一体化新型工农、城乡关系。

　　归纳起来，未来城乡一体化不可避免地要重点考虑三个问题：农民市民化、农村城市化和农业产业化。如果忽略这些问题，城乡一体化的进程显然会被迫减速。

　　以人为本进行突破

　　如何让农民变成市民，这是城乡一体化发展的核心问题，也符合当前国家一再强调的“以人为本”推动城镇化的主旨思想。

　　但是，户籍制度对农民市民化的影响已存在多年，且仍在持续。改革开放30 年来，随着城市工业化的发展需要，数以万计的农民进入到城市。表面看来，他们与城市市民并无区别， 在城里工作，居住在城市，越来越多的农民工子女也随父母选择在城里读书。

　　但事实表明，他们与真正意义上的市民还有着天壤之别，不能享受与城里人一样的社会保障、医疗服务、廉租房等公共服务，他们的孩子同样不能享受城市孩子的教育待遇。

　　随着城乡的逐渐融合发展，户籍带来的影响日益凸显，很多社会问题也由此引发，户籍制度的改革迫在眉睫。

　　但令人担心的问题是，一旦放开户籍限制， 将数以万计的农民都变成城里人，且不说城市能不能承受，如此巨大的资金投入从哪里来？中国当前农民工市民化的平均成本在10 万元左右， 这意味着未来每年为解决2000 万农民工市民化就需要投入2 万亿元资金。如果要将6 亿多的农民全都迁移到城市变成市民，更是一个天文数字，仅仅依靠国家财政显然无法完成。

　　因此，两条腿走路的方式得到大多数人的支持。即一方面通过农民进城打工，逐步使他们及其家属成为城市居民的一部分；另一方面则通过“就地城市化”的途径。

　　从概念上解释，就地城市化是指农村人口不向城市迁移，而是在原有的居住地，通过发展生产和增加收入， 完善基础设施， 发展社会事业， 提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。“就地”即原有的居住地，包括原自然村、行政村和合村并点而组成的新社区。

　　放眼国内，就地城市化的典型并不缺乏， 如江苏省的华西村、河南省的刘庄村、山东省的岜山村、南山村等等。这些地方的农民大部分不再从事农业生产，已经转移到二、三产业， 农民收入较高，教育、医疗、养老、住房等基本实现福利化，生活水平甚至超过城市，很多外出打工的农民纷纷回归。

　　从它们的成功实践中也可以看到，农村就地城市化必须要有产业的支撑。有了产业，才能解决“新兴市民”的就业问题，能让他们过上富裕的生活。以华西村为例，这个面积仅为0.96 平方公里的“天下第一村”，却拥有钢铁冶金、建筑装潢、纺织、旅游四大支柱产业。

　　不过，对于中国广大的农村而言，更多的还是要靠地吃饭，如何实现农业产业化成为普遍的现实问题。

　　回望过去，实行土地承包制曾被看成是一个伟大的变革，把十几亿中国人从饥饿中解救出来，也让亿万农民从“大锅饭”的依赖中重新振作起来，走上了耕地致富的道路。

　　但此后的发展实践也表明，土地分散经营尽管能解决小家小户的温饱问题，但因农户各自耕种，产出十分有限，农业产量的潜力远远得不到发挥；再加上自然灾害和市场风险的影响，农民的收入极不稳定。在这种情况下，很多农民、尤其是青壮年劳动力都放弃了农业生产，进城打工。这不仅造成了农村主要劳动力的缺乏，更造成耕地的大量浪费。因此，如何让农业尽快产业化，形成规模化经营，实现农业现代化成为一个重要问题。

　　纵观国际社会，一些发达国家在发展中也曾碰到同样的困惑。

　　二战后，英国为了扭转农业发展的衰落局面，于1947 年实施了战后第一个农业法。此后三十年里，多次颁布了鼓励、确保农业发展的法令，用法律手段保护和支持农业。比如实行农产品价格保护政策，其主要内容是对本国生产的各种农牧产品(如谷物、马铃薯、甜菜等)都规定了最低保证价格；制订了鼓励农场向大型化、规模化发展的法令，对愿意合并的小农场， 可提供50% 的所需费用。

　　而美国采取的措施主要有：重视农业教育、科研和推广，注意提高劳动者素质；推广现代农业机械和高技术，重视农场管理；经营集约化、产业化，生产专业化，服务社会化；市场机制与政府扶持相结合；加强农业基础设施建设。

　　法国在近20 多年来，则采取了一系列加速土地集中、扩大农场经营规模的措施，取得了良好的效果。建立了“土地整治与农村安置公司”，通过贷款从私人手中购买土地，经过整治， 以较低的价格卖给农民，特别是卖给中等规模的农民。法国还通过国家对地产市场的直接干预，控制了土地的收购和转卖，改善了农场结构，优先安置达到中等规模的青年农民。

　　尽管各国国情不同，农业产业化的实现途径也不同，但不难发现，各个农业发达的国家在农业产业化过程，都是在一系列针对农业的切实可行的社会保障制度的“保驾护航”下顺利实施的。

　　这一点，对于未来中国农业产业化之路意义重大。眼下，中国的农业基础还很脆弱，大多数农民的负担都很重，各种保障更是可望而不可及。所以，有专家建议，当前的发展重点应放在如何切实减轻农民的负担方面。同时，在保障18 亿亩耕地红线的基础上，科学合理地进行土地流转， 通过法律保护农民的土地财产权，从而激发农民回归土地进行规模化生产的兴趣，最终达到促进农民增收、实现农业产业化的伟大目标。

　　令人欣喜的是，在近日召开的国务院常务工作会议上，对现代农业综合配套改革试验进行了全面部署，内容包括创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金，把专项资金集中起来由试验地区的地方政府统筹使用，以提高使用效益、加快城乡一体化发展九项内容。

　　如果这些内容能尽快落实，中国农业、农村发展必然会深深受益，城乡一体化建设将得到质的突破，中国13 亿民众共同期待的“小康梦”也就指日可待。