高峰

　　（中国城市经济文化研究会秘书长 中科院兼职教授 财经作家）

　　在城镇化稳步推进、农民工市民化提上议事日程的背景下，笔者认为，比结构性减税更重要的任务是财政体制改革，核心在于政府要缩减规模，逐步向一个服务型政府过渡，支出重点则向社保、医疗和养老及公共服务倾斜。否则，我们社保、医疗和民生不足的“地雷”在将来随时可能引爆。

　　从宏观上看，我国未来的民生、社保、医疗、养老支出和农民工市民化将需要增加巨大的财政支出，目前的减税空间并不大，但是改革财税体制、重新定位政府功能、大力削减政府开支却有巨大的空间。

　　2011年，中国国家财政支出前十项的开支项目为：教育支出占15.1%、社会保障与就业支出占10.2%、一般公共服务支出占10.1%、农林水事务支出占9.1%、城乡社区事务支出占7.0%、交通运输支出占6.9%、医疗卫生支出占5.9%、公共安全支出占5.8%、国防支出占5.5%、科学技术支出占3.5%。

　　目前，中央与地方财政收入的来源各占一半，总量有10万亿元，另外还有差不多2.5万亿～3.8万亿元政府性基金收入不计入财政收入，主要源自国有土地出让金收入，由地方政府支配使用。中央财政收入与地方财政收入的依赖源有所不同。中央财政收入的主要来源包括：增值税、进口消费税和增值税、企业所得税、消费税、个人所得税。地方税种主要靠营业税、增值税、企业和个人所得税、及其他各类税收。就营业税、增值税和所得税而言，全国99%的营业税、25%的增值税、40%的企业和个人所得税归地方。

　　笔者认为，比结构性减税更重要的任务是要实施财政体制的改革，核心是政府要缩减规模，逐步向一个服务型政府过渡，支出重点则向社保、医疗和养老及公共服务倾斜。即财政体制改革的路径首先应限制政府规模，将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，所省下的财政资金主要用于民众的服务保障。

　　在GDP支出中，政府消费在GDP中的占比稳步上升与居民消费占比明显下降形成了鲜明的对照。1978年，我国政府国家财政收入只有1000亿元的规模，1994年税改时也才达到5000亿元。到2012年，我国政府国家财政收入上升至11.7万亿元的规模。国家财政收入规模扩大的速度确实可以说是惊人的，可是，我们还有许多县一级以下的政府，其财政拮据到发不出工资的地步。政府收入扩大的背后必然有很大一块会用于政府消费和对政府规模扩张的支持。从提高内需的角度看，真正应该减少的正是政府消费。

　　我们引以为豪的一个数据，是这两年GDP增长中来自于投资和消费的比重占据绝对的领导地位，且消费对GDP的贡献曾经超过了投资。但是，如果我们把最终消费进行一个分拆，将政府消费与居民消费分开，可以立即看到，居民消费在GDP中的比重是持续下降的，且比例不过35%左右。而反观政府消费支出，其占GDP比重是稳步上升的，大概从20世纪80年代的20%左右上升至了目前的27%～28%。国家财政支出增速高于GDP增速，与政府消费占GDP比例不断上升，共同印证了政府改革的必要性。

　　当前我国正在开展营改增的试点，笔者的理解是，营改增的直接含义是将归地方的99%营业税改为增值税，具体做法可能是将目前属于中央的消费税收入纳入统一算账。把消费税划给地方数额、地方营业税转成增值税数额、原有增值税数额统一算总账，最后确定中央和地方分配增值税的比例。营改增全部完成后，中央和地方分享增值税的比例会重新调整。然而，营改增扩大试点增加了消减地方财权之嫌疑。因为营业税并入增值税后，如何分享中央和地方增值税的比例却并不明确。如果分配比例偏向中央，那么，由于地方事权的不断增多，相应的财权并不匹配，土地财政和非税过度征集的局面怕是难改。所以，中央本意是减税，落到实处后反而可能会增税，初衷与结果或背道而驰。

　　假设营改增后的结局确实呈现中央收缩财权的倾向，如果这个趋势属实，那么，笔者预测，中央势必要多发债或增加赤字来统筹城镇化基建的任务，地方发债的口子或许会开启、但数量较小。这个局面有利于中央统筹城镇化进程、防止地方无序推进城镇化的趋势，但地方事权是否就此归到中央或不可知，若地方事权依然繁多，又无财权支持，对于地方，必然出现“又要马儿跑，却不给马儿草”的结果。反过来，中央集中财权和事权，那么，决策的信息成本急剧升高，若信息或一体化措施跑偏，集中决策的优势很可能不存在。故此举措也有利有弊。除了决策信息，集中财权还有可能导致地方主观能动性遭到扼制。

　　所以，中国的实际问题并不是结构性减税的问题，而是政府功能转变。如果政府仍要维系原先承担的那么多功能，包括建设和投资、民生和社会保障以及公共服务，并维持那么大的政府规模的话，减税其实没有太大的空间，今后增加赤字或者发债应是难免。因此，关键是需要设定好财政体制的改革目标，核心转变是政府要缩减规模，减少对经济活动的参与，并逐渐过渡到一个服务型政府，重点支出要集中用于社保开支、医疗和养老。具体实现的路径应将财政性投资支出功能交还给社会，让民间资本或扩大债券融资为农林水事务和交通运输建设提供资金，省下来的财政资金主要用于民生保障和公共服务。无论由民间资本介入还是资本市场运作，空间都将是极大的。

　　这显然应该是新政府最需要干的事情。只有把政府管住了，市场的空间才会有实质性的拓展。深化经济体制改革是经济转型的关键保障，而经济体制改革的一项重要任务是政府改革，要使其避免“越位、缺位和不到位”。在经济活动管理上，政府务必从家长式的管理和保姆式的管理转变，真正实现政府管理创新，最终向服务型政府的改革目标靠拢。

　　如果我国政府财政支出结构不进行改变的话，如果我国政府还是沿着原先的职能铺就下去，那么，我国民生、社保、医疗保障等不足的社会风险将进一步积累。市民化推进，更需要民生和社保支出的增大。更不待说我们社保金存在巨额缺口的风险以及建成城乡居民全覆盖的社会保障体系这一长远任务的资金需求。也就是说，改革我国财政支出结构、增加社保和民生开支是必然的事情。如果我们越是推迟解决政府财政问题，越推迟政府自身的改革问题，那么，我们将面临的社保不足和民生服务不足的社会风险问题就会越大。在这一点上，我们且不可窃笑“美国财政悬崖”所引爆的风险，我们可能不会有美国式“财政悬崖”的问题，但我们可能会埋下社保、医疗和民生不足的“地雷”。