现行《预算法》自1995年实施以来，已历经18个春秋。由于经济社会的快速发展，现行《预算法》已难以适应时代要求，于是很早便有了修改的动议，然而谁能料到，修改一部《预算法》竟整整耗费16年仍未完成。

　　现行《预算法》到底存在哪些不可不改的弊端？是什么使得《预算法》的修改如此艰难？《预算法》修订又有那些不为大众所知的困难和阻力？谜底即将揭晓……

　　漫漫修改路

　　“经济宪法”

　　近年来，各种有关公款吃喝、公款旅游、面子工程、政绩工程的报道不绝于耳，看病贵、上学难、老无所养、住无所居的现象时常见诸报刊网站，人们除了叫苦不迭，就是希望有关法律能够制止此类事件的发生，那么什么法律管的了这些事呢？它就是我们在本文要讨论的《预算法》。

　　《预算法》事关每个人的切身利益，小到乞丐、流浪者的安置，大到教育、医疗等公共资源的支出，无不受《预算法》约束。就这样一部重要的法律，我们过去常常意识不到它的存在。但是随着腐败问题愈演愈烈，民生问题的日益严重，民众对反腐败和政府支出的关注持续升温，财政预算公开的呼声也随之越来越高，修改财政预算法逐渐进入大众视野。特别是在今年的两会上，部分代表再次提出加快财政预算法修改进程，使得财政预算法修订这一话题成为两会焦点。

　　事实上，关于财政预算法修订的动议由来已久，关于财政预算法的修订工作一直未曾间断。从2006年财政预算法修订被列入2006年立法计划的一类项目算起，已整整过了7年。但是，7年后的今天，我们仍然执行的是1994年的第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》！我们很想知道，关于财政预算法修订的呼声为什么如此之高，为什么修订的历程又如此漫长而艰难。

　　财政预算法被称之为经济领域的“亚宪法”，对国家公共财政管理和国民经济宏观调控起着极其重要的作用。我国现行《预算法》是1994年3月22日于第八届全国人民代表大会第二次会议通过的，自1995年1月1日起实行至今。这部法律是适应建立市场经济的客观要求而创制的，具有鲜明的时代特征和中国特色，对促进建立与社会主义市场经济相适应的、具有中国特色的财政体制和国家宏观调控体系发挥了应有的作用。但是，随着我国社会主义市场经济的深入发展和改革开放的纵深推进，我国的经济状况和社会结构发生了巨大变化，一些新的问题逐渐产生，一些新的矛盾日益凸显，这要求对《预算法》适时进行修订，税制改革也要求相应的《预算法》修订，财政收入的提高和财政结构、职能的变化更要求相应的《预算法》修订，可以说修订《预算法》不仅是大部分国民的共识，更成为经济、社会发展的客观要求。

　　修改16年，还是意见稿

　　1997年全国人大提出修改《预算法》的动议，但参与修订的学者李炜光[微博]透露，此稿修改力度最大，最终搁置。

　　2004年全国人大《预算法》修改工作小组成立，3月22日，工作小组召开第一次工作会议。当年，《预算法》的修改已经正式列入全国人大的立法规划。

　　2006年6月，全国人大预算工委法制室主任俞光远对媒体表示，新修订的《预算法》力争8月提交一审。“预算法属于本届人大任内审议且必须完成的59件法律案之一。”但“06版”的修订稿在征求意见中因分歧太大，未能在人大常委会上进行审议。

　　2007年颁行《政府信息公开条例》，要求政府公开预算和决算报告信息。全国人大预算工委起草了一份修改草案，力度非常大，但修订工作随后被搁置。

　　2009年财政部和全国人大常委会预算工作委员会等部委重新成立起草小组，放弃2007年版本，另起炉灶起草修改草案。2009年，曾担任过财政部副部长的前卫生部部长高强出任全国人大预工委主任。在十一届人大任期开始不久，全国人大预工委联合财政部、审计署等部门成立了预算法修订小组，由全国人大主导，财政部和全国人大同时起草修改稿，各有各的班子、学者，修改以后，汇集到一起，进行讨论征求意见。

　　2010年全国人大预工委和财政部各自起草，并初步共同形成了一份双方均认可的“修正案”(草案)初稿。2010年初，第二份修订稿出炉，被很多人称为“10版”。这份修订稿从当年3月至5月在全国各省市自治区以及中央部门、社会团体、科研机构进行意见征求。

　　为了尽快通过，这一次《预算法》修订搁置了全面修订的设想，而是采取小步快跑的策略。通过加快修订频次，对一些亟待解决，且政策措施基本成熟，并已经付诸实施的问题进行了明确。多位学者表示，总体感觉“10版”修订力度上没有“06版”强，有一些条款可以看出是平衡后的结果。“10版”修订稿被寄予厚望，最初设计在2010年8月提交全国人大常委会初审，再经过10月、12月两次常委会的审议，于当年完成三读，2011年3月全国人民代表大会上表决通过。但此后又因为一些部门之间的分歧，修订稿被推迟到2011年4月份上会初审。但直到当年6月，初审的消息也迟迟没有传出。原来，此前一直由全国人大和财政部共同参与的预算法修订工作，已经被全国人大预工委移交给国务院法制办，接下来的各项工作由国务院法制办来完成并推进，最终由法制办向全国人大提交审议。这个过程一直持续到2011年11月才宣告结束，国务院常委会原则通过草案，并于12月提交全国人大常委会审议，次年6月提交二审。

　　2011年11月国务院法制办将征求意见稿送有关方面征求意见并修改，形成了“修正案”(草案)，经国务院第181次常务会议讨论通过后，11月提交全国人大常委会审议。

　　2011年12月十一届全国人大常委会第24次会议对草案进行了初次审议。会后通过各种渠道听取有关部门和专家的意见。

　　2012年6月预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。

　　2012年7月全国人大常委会法工委终于在人大官网向社会公开二审稿草案，并公开征集意见。当年7月6日至8月5日，《预算法修正案(草案二次审议稿)》经历了一个月的征求意见期，据悉，收到了近33万条意见，超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。中国人大网公布的《预算法修正草案与现行预算法的对照表》，对该草案全文进行统计，可见现行《预算法》共79条，草案则改为95条，其中新增28条、修改36条、未修改31条。虽然最终收获的意见很多，但《预算法》修正案征集开始时却遭冷遇。征集时间过半时，网民提交的意见有3.9万多条，远逊于《劳动合同法》达20万条的意见数，而且其中实质性意见不多。有学者呼吁社会各界人士给《预算法》积极提出修改意见，也有学者在网上公开给草案“挑刺”。随着复旦大学经济学院教授韦森7月20日发表的《预算法修订怎能“静悄悄”？》一文在微博上快速传播，人们对预算法草案的关注度开始升温。在公共舆论的推动下，《预算法》逐步成为新闻关键词，京沪各地也陆续召开研讨会，意见征求数也上演了“冷热逆转”。但修正草案充分引起关注的时间不过半月，看似从最初的万马齐喑到随后的众声喧哗，民众对《预算法》的了解仍很有限。有普通市民对媒体表示，预算法太专业，不像个人所得税法修订“起征点”那样与大家的钱包直接相关，如果没有专业人士出来指引，普通人确实不知道草案有些什么问题，也提不出什么意见。上海财经大学教授、公共政策研究中心主任蒋洪上了全国人大相关网页，发现提意见的人只能在全国人大的网上填写自己的意见，但不能看到其他人对相同条款有什么意见。他说，这样一来，参与者中大多数人看法如何，就无从知晓。

　　2012年12月十一届全国人大常委会第30次会议在北京举行，《预算法修正案(草案)》的审议不在常委会第30次会议议程之内。

　　2013年3月5日下午，全国人大代表、人大财经委副主任委员吴晓灵陆续收到代表们送回的附议，达到法定人数之后，由她草拟的《关于修改完善<预算法>的议案》将会提交全国人大，进入审理过程。

　　《预算法》之利与弊

　　现行预算法是1994年制定的，那时的经济运行机制和预算管理模式还有较浓的计划经济色彩，因此，现行《预算法》的一些条款和内容还带有旧体制的影子。现行《预算法》自1995年实施以来，已经走过了18个春秋。18年里，中国的面貌发生了深刻变化，社会主义市场经济体系不断完善，国家公共财政结构和职能不断优化和转变，人民民主建设取得重大突破，人们的政治参与意识普遍提高，这样，原有的预算法律法规显现出诸多不适应的地方。现行《预算法》存在的主要问题如下：

　　一、缺乏人大审查监督的内容

　　现行预算法涉及人大和政府两个法律主体，人大是立法机关，政府是执行机关。政府的主要职能在于编制预算、执行预算；人大的主要职能在于对政府编制的预算进行审核、批准和监督。预算审查监督是《宪法》赋予各级人大及其常委会的重要职责，是人民行使国家权力的重要内容。现行《预算法》对人大审查监督只作了一些原则性的规定，过于笼统，缺乏可操作性。为弥补《预算法》的不足，全国人大常委会在1999年制定了一个《关于加强中央预算审查监督的决定》，对全国人大财经委和预算工委的预算审查职责作了具体规定，地方人大在依法加强预算审查监督方面，也摸索出一些行之有效的做法，在完善和规范预算审查监督程序、形式和内容等方面，都进行了有益的探索，取得了较好的经验。但是，这些法律法规的法律效力和规格不够高，难以对目前的预算编制、执行实践产生有效的约束。所以，在考虑《预算法》修改时，一定要充分考虑人大在预算审查、批准和监督中的作用。

　　二、缺乏预算公开的内容

　　预算公开，阳光财政是很多国家政府财政预算法的重要组成部分，而且在实践中取得良好效果。它不仅可以保障人民群众的知情权，而且可以有效约束政府的财政收入和支出，减少浪费，预防腐败。虽然近年来关于预算公开的呼声越来越高，预算公开也取得不少进展，例如中央政府和各地方政府也开始公布“三公支出”，但在一些重要方面却停滞不前，比如官员财产公示虽然议论很多，但实际没有一个政府机关实行。要将预算公开推向深入，必须通过人大立法来进行，但我国的《预算法》没有相关的内容。所以，必须对现行《预算法》进行修订，详细而全面地规定有关预算公开的内容。

　　三、分税制导致土地财政泛滥

　　现行《预算法》第八条规定：“国家实行中央和地方分税制。”我国的分税制是半截子体制，只是在中央和省级政府之间分税，省以下没有搞过分税制。1993年搞的分税制改革的背景，是市场社会需要对过度集权的财政体制进行改革，本来是改革的好契机，但中国没有沿着那条路走。中国一方面进行市场化改革，另一方面把权力收回中央。原来的减税让利改革就停止了，从此次改革以后，中央解决了两个比重过低的问题：中央财政收入占全部财政的比重下降，财政收入占GDP的比重下降，主要是解决这个问题，而不是真正要分权，以分权为表象的分税制改革其实解决的是集权问题，这是1994年分税制的目标。目标达到了，所以后面的分税制改革没有必要进行了。1994年到现在，中国分税制体制没有建立起来的重要原因即在于此，同时也出了一个很大问题，把权力集中以后，导致地方财政收入来源大量亏空，原来地方财政占75%—80%的比例，地方有钱，可以办很多事。当时文革刚结束，人心不稳，医治10年浩劫的创伤，使大家从阴影中走出来，地方办了很多好事：福利、发补贴，让大家在80年代过得挺滋润，心情挺舒畅。后来权力开始回收，往上集中，分税制以后，地方没有好日子过了，财政收入从80%降到40%，地方财政没钱了，怎么办？只有靠卖地取得财政收入，这就是土地财政的来源，而且一直延续到现在仍然走不出这样的怪圈。分税制改革，如果在预算法中把它规定下来，真正建立起分税制，按照税种来划分地方和中央的权力边界，真正的分税制实行到位以后，就不会出现中央干预地方的事件。

　　四、对预算调整的内容不够明确

　　现行预算法第三十五条、第三十六条和第五十六条对预算调整的内容做出了规定。其中第三十五条规定，“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举债务的数额增加的部分变更。”明显可以看出，这一规定比较模糊，也不够全面。预算法中所指的预算调整，设有包括收入和支出同时增加或者同时减少而仍然保持收支平衡的情况，也没有包括单独减少支出、单独增加收入或同时减少支出和增加收入而产生的盈余情况。而这些变化情况，结果是改变了人大批准预算的职能。在预算实践中，一些地方实际发生的预算数额常常大大超过本级人代会批准的预算，从而降低了预算的约束性，损害了人民代表大会的权威。现行预算法第五十六条规定：“在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整”的规定，也有诸多不合理之处。

　　五、预算法律责任界定不明确，难以对政府预算形成有效制约

　　现行预算法中需要承担法律责任的主要体现在第七十三条、第七十四条和第七十五条，第七十三条的主要内容是：“各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。”第七十三条的主要内容是：“违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。”第七十三条的主要内容是：“隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。”显然，现行预算法对违反预算法的行为的规定是不全面的。如对预算编制不真实、不及时的行为；对法定要报告的事项不进行报告或报告不真实的行为；对预算支出不按规定拨付的行为；对预算收入不依法入库的行为……这些行为显然是应当依法制止的，但现行预算法却未做出规定，从而，造成了法律盲区。根据责任法定原则，我国现今大量存在的违背预算法精神的行为由于没有法律依据，难以界定法律责任。即使有法律依据的行为，也常常因现行预算法有关条款的规定太过笼统、单一，难以实施有效的法律制裁。

　　六、有关地方债务的规定已名存实亡

　　现行预算法第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实际情况是，地方政府很少有不举债的。在现有的政绩考核体制，和财政体制下，一些政府的领导，为了上项目，捞政绩，不顾当地实际，通过各种渠道、各种手段，大举外债。当然，也有一些债务是符合群众利益的，是为了切实发展当地经济的，并且，这些债务投向了关系当地人民群众切身利益和当地经济发展的基础设施领域，这是完全合理的。但这些自发的、不受约束的举债行为，容易积累债务风险，危及地方乃至国家的财政安全。这就需要预算法充分地考虑地方债务问题，既要给地方政府一定的举债自主权，又要详细规定地方政府的债务融资渠道和债务规模，并规定相应的处罚措施。

　　七、未对《预算法》的修正做出规定

　　社会总会不断进步，一些新的现象和行为会不断出现，而任何法律不可能永远不做修改。根据有权提案的单位和个人关于预算法的提案对预算法进行修改是我国人民代表大会的主要职责之一。但现行的预算法对《预算法》的修改程序和修改条件等，均未做规定。一般来讲，《预算法》的修订应由全国人民代表大会负责，但由于我国没有《预算法》修改的程序和条件限制，居然出现了由国务院牵头起草《预算法》意见稿的情况，这可能也是《预算法》修订如此艰难的原因之一。

　　八、缺乏关于预算案未获批准时的补充措施

　　现行预算法未对政府预算草案、预算执行情况、预算草案报告、决算未获批准后如何处理的问题作出规定。近些年来，预算实践中已经出现了有的县市预算未被同级人大常委会批准的情况，在省(自治区)一级也出现了决算未被同级人大常委会批准的情况。法律没有规定，实践中出现了无所适从的局面。

　　九、存在《预算法》有关规定与《立法法》不协调的问题

　　现行《预算法》对重大财政体制的确定权限的规定，与《立法法》不够协调。现行预算法规定，“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上缴收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”但2000年3月通过的“立法法” 第八条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”应属“只能制定法律”的事项，应由人民代表大会确定。

　　十、预算法未对公民的权利进行表述

　　现行《预算法》未对公民在预算过程中的权利进行表述，预算似乎与公众无关，只是被动接受政府有关部门的指令，公民权利无从体现，相当于限制了公众参与预算管理。蔡定剑老师生前在上海闵行区搞预算改革，公民公开参与的改革，浙江温岭也搞得不错，但那种改革是局部的，并不合法，只是在踩体制的边线进行创新，法律和体制并不支持，积极方面说有益，但还是出于自生自灭的状态下，如果换一个领导，不支持这样的事，就做不下去，有些地方的试点陷于困境，法律没有规定公民必须参与进来。

　　十一、理念精神落后的问题

　　预算法不仅涉及到国家、集体、个人三者利益分配、中央与地方利益分配，而且时常涉及到社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多，由于目前一些事关全局、关系重大的政治经济体制尚未改革到位，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制尚未完善，转移支付制度尚未规范，因此，进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和条件的制约，接下来的修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而近期修订预算法的主要设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。在这个指导思想和主要设想的大前提下，再次修改预算法需要重点解决以下主要问题：分税制预算体制改革问题、预算执行与预算批准时间矛盾问题、预算编制改革问题、部门预算改革问题、人大审查监督预算的重点问题、预算超收收入使用问题、预算调整问题、加强人大大预算的审查监督问题、加强预算执行的审计监督问题、国库支付制度改革问题等。

　　十二、预算级次过多，影响预算管理效率

　　现行《预算法》规定：“国家实行一级政府一级预算。”全国共设立五级预算。理论上来讲，作为一级预算，应该有自己独立的收入来源，有自己独立的支出范围和支出能力。但近些年，随着农业税收的取消，乡镇教育支出收归县级财政负责，基本丧失独立的收入来源，支出范围和支出能力也不断缩小。多数乡镇已不再具备作为一级预算的条件。虽然我国宪法规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，但就地方人大对预算的审查批准作出规定时，没有规定乡人大有审查批准预算的权责。因此，就宪法规定而言，乡是可以设立一级政府但不设立一级预算的。从改革实践来看，目前一些地方进行的“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”的财政管理方式试点证明了预算级次从五级减少为三级的可行性。

　　《预算法》修订须长风破浪

　　预算法修订的工作已持续多年，几经波折，也多次搁置。或因有些部门顾忌自身利益，借口条件尚不成熟，一再拖延；或因大家对有关的修改内容分歧较大，未取得共识。总而言之，预算法的修订充满坎坷和荆棘。

　　预算法修订为什么如此之难

　　预算法修订之所以如此艰难，按照天津财经大学财政学科首席教授李炜光的说法，主要原因如下：第一，国家行政机关的权力过大，立法机构人民代表大会权力过小、过虚，无法形成抗衡、博弈的关系。人大与政府的权力配置问题在理论上很清楚，全国人大是最高权力机关，政府是执行机关，既然人大是权力机关，当然可以根据民意和代表提案修改法律，就可以监督政府的预算执行状况；既然政府是执行机关，就没有权力与人大讲价钱，就不能阻挠人大对《预算法》的修改。但实际上目前来讲，人大的作用不够理想，而政府的权力则显得过于强势。第二、强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。我国预算法的修订从2005年开始，经过8年的改革，中国发展确实很快，思想提高得也很快，现在网络上人们关注于公共问题，其实是纳税人权利意识觉醒的反映。中国人祖祖辈辈、世世代代还没想过自己有权利，但现在不一样，人们的权利意识已经开始觉醒了，人民逐渐开始参与民主政治的实践。

　　修订《预算法》需重点关注哪些问题

　　一、预算法需加强人大及其常委会对预算的审查监督

　　人大及其常委会对预算的审查监督，是宪法赋予最高权力机关的重要职责，也是我国现行预算体制和管理制度的的重要内容。现行《预算法》的一个重大缺陷就是，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定，这是造成人大审查监督预算程序性多，实质性的审查监督少，预算审查监督的质量和效果不理想的一个重要原因。

　　为了加强和改善人大及其常委会对预算的审查监督，《预算法》应当增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。一方面，应当按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，将其主要内容吸收纳入《预算法》中；另一方面，应将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中，归纳起来主要包括：一是人大财经委初步审查预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初步审查意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他的相关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有直接责任的主管人员和其他责任人员追究行政责任或其他法律责任等。

　　二、解决预算执行与预算批准时间的矛盾问题

　　先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则。但由于种种原因，目前全国人代会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人代会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响预算执行的严肃性。

　　为了解决预算执行在先与预算批准在后时间上的矛盾问题，《预算法》应当增加编制临时预算的内容：在人民代表大会召开之前，比照上年度预算执行的情况，政府有关部门先编制一个第一季度临时预算，由政府提请人大常委会审查批准后执行，在人民代表大会召开后，再按人代会批准的预算执行。

　　三、推进部门预算改革，提高预算审查监督质量和效果

　　实行部门预算改革，促使国家预算不断规范和细化，既增强了预算的完整性和综合性，又提高了预算的科学性和透明性，不仅有力促进财政部门合理分配和有效监管预算资金，而且为各级人大加强对预算的审查监督创造了有利条件，提高预算审查监督的质量和效果。

　　实行部门预算改革，必须编制部门预算和单位预算；各部门必须将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；财政部门只对部门一个口子，统一审核部门预算，批复部门预算，划拨预算资金。为了规范和细化部门预算，《预算法》应当体现部门预算的原则特性，不仅要对部门预算提出明确的、统一的要求，明确规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求，而且明确规定部门预算编制要细化到一级预算单位，以利于财政部门的统一管理和控制，又利于人大的审查监督。为了保证部门预算的完整性和科学性，预算法应当规定部门预算按照综合预算编制，包括公共预算收支、基金预算收支和预算外收支；同时，还应明确规定部门预算按照因素法编制。

　　四、预算法修订应明确初步审查的主要内容及其重点

　　目前预算审查监督的质量还不高、效果还不理想的一个重要原因是，预算审查的时间过于短促，一般由人大财经委对预算进行初步审查的时间不到一个月，而由人代会代表讨论审议预算的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性很强，代表和委员们在很短的时间内很难全面审查，把握重点，抓住要害，对预算进行深入细致的、实质性的审查。

　　为了改进和加强人大对预算的初步审查工作，《预算法》应当规定，财政部门在人代会举行的一个半月前，将预算方案的主要内容提交人大预算工委进行预先审查，并向财政部门提出对预算草案的分析意见和需要报送的材料。在人代会举行的一个月前，财政部门将预算初步方案提交人大财经委进行初步审查。为了规范和加强预算审查，促进预算审查由程序性审查转向实质性审查，提高预算审查的质量和效果，必须在预算法中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点：一是预算安排的指导思想是否符合国家的财经政策，是否反映了经济社会的实际情况和基本需要；二是预算编制是否符合法律的要求，是否体现积极可靠、量入为出的原则；三是收入安排是否与国内生产总值增长幅度相适应，该纳入预算的收入是否全部纳入了预算；四是预算支出结构是否合理，各项公共支出特别是法定重点项目的支出安排是否妥当，是否达到法定的增长幅度；五是为实现预算拟采取措施是否切实可行；六是上年预算执行是否严格按批准的预算执行，是否符合有关法律的规定。

　　五、预算超收现象普遍，需加强对超收收入使用的监督

　　由于《预算法》缺乏对预算超收收入使用的规定，政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收收入的使用出现较大的随意性，也游离于人大常委会的监督之外。近几年来，预算超收已经成为常态，全国每年超收好几千亿元。预算超收是件好事，但超收过多也反映预算的预见性、科学性不够，在确定预算盘子时主管部门为了便于超收，往往强调困难多，有压低预算收入指标的倾向。

　　为了加强对预算超收收入使用的审查监督，《预算法》首先要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性，同时明确规定：如果预算超收，应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出，来不及安排支出的可结转下年预算支出。在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的2%时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大常委会审查批准；如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的2%时，由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。

　　六、预算法应规范政府的预算调整行为

　　由于有些部门和地方法治观念淡薄，又缺乏严格的责任制，预算约束软化，预算调整频繁，预算乱批条子、乱开口子的现象时有发生；完不成预算收入任务，或者支出超过预算，有关单位和主管部门也不承担任何责任；加上预算法对预算调整的概念界定不科学和有关规定不合理，造成政府多收可以多支，实际上使预算调整脱离人大监督范围，也增大了人大审查监督预算的难度。

　　为了规范政府的预算调整行为，加强人大常委会对预算调整的审查监督，《预算法》应当进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求。

　　(一)对于预算调整的界定，《预算法》应当修改为：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的预算总收入调减超过2%或总支出调增超过2%的，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”

　　(二)对于预算调整范围，《预算法》应当规定：在预算执行中，遇有下列预算收支变化情况之一的，政府应当提请本级人大常委会审查批准：一是本级预算总收入调减超过2%的；二是本级预算总支出调增超过2%的；三是本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的；四是比原批准的预算中举借债务的数额增加的；五是其他可能引起预算收支不平衡的预算调整方案。

　　(三)对于预算调整程序，《预算法》应当规定：因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准。在人大常委会举行会议审批前一个月之前，将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查。

　　七、预算法应强化对预算执行情况的审计监督

　　现行的《预算法》规定，各级审计机关应当依照《审计法》的规定对下级政府预算执行情况和决算进行审计监督，这与后来出台的《审计法》规定对同级政府预算执行情况进行审计监督的要求不一致，也不符合目前对预算审计监督的实际情况。

　　为了加强对政府预算的审计监督，改变《预算法》与《审计法》要求不一致的状况，《预算法》应当修改为：各级审计机关应当依照《审计法》的规定，对同级政府预算执行情况和决算进行审计监督。同时，鉴于目前人大及其常委会缺乏自己的审计机关和审计力量，为了加强人大对预算的审查监督，必须借用国家审计机关的力量，充分发挥审计监督的职能作用，《预算法》还应当规定：各级人大及其常委会可以借用国家审计机关的力量，委托国家审计机关，开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计。

　　八、改革和完善分税制预算体制

　　实行分级管理的分税制预算体制是市场经济国家普遍推行的财政管理体制模式。目前分税制存在的主要问题：一是中央与地方事权划分不明确、不科学，特别是对经济管理权的划分；二是中央与地方的财权的划分不清晰、不合理，分配关系尚未理顺，地方税体系还不健全，地方主体税种缺位，特别是县乡财力规模过小，县乡财政普遍比较困难，难以支撑地方政府正常运行；三是转移支付制度不规范、不科学、不透明，转移支付有较大的随意性，难以充分发挥转移支付调节地区间收入差距的功能。

　　为了改革和完善分税制预算体制，《预算法》应当增加和明确规定以下内容：一要按照社会主义市场经济公共财政的要求，将政府事权控制在市场失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次；二要根据区域性原则和受益性原则，科学合理划分各级政府的事权，将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府，将属于管理地方性的社会公共事务和中央经济事务的权限划归地方政府；三要按照分级财政管理的要求，将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证；四要按照公平、透明原则，健全和完善科学、规范的转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证地区间的人均可支配财力相对公平，促进社会公共服务均等化和区域经济的协调发展。通过上述改革措施，逐步理顺中央和地方的分配关系，整顿规范分配秩序，逐步解决县乡财政困难等问题。

　　九、预算法修订应推进国库集中支付制度改革

　　实行国库集中支付制度是预算支出制度的一项重大改革。以前我国实行的国库分散支付制度，就是将预算确定的各部门、各单位年度支出总额按期拨付到其银行开立的帐户上，由各部门、各单位自主使用。分散支付制度存在的主要问题是：一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为；二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金的使用效率很低；三是预算管理的关键环节不科学、不规范，难以建立起与社会主义市场经济相适应的预算管理制度。

　　为了解决上述问题，铲除滋生腐败的温床，减少预算资金流通环节，提高财政资金使用效益，必须按照市场经济国家的通行做法，实行国库集中支付制度。为了推进预算支出制度改革，加强预算管理和监督，在《预算法》中应当明确规定，我国实行国库集中支付制度的主要原则、适用范围、主要内容、配套措施和有关要求等。此外，为了促进财税改革，深化预算改革，促进依法理财，《预算法》还应对我国进行的政府采购制度改革、预算支出制度改革、预算科目改革、转移支付制度等的改革作出原则性规定。

　　十、“内行看不清，外行看不懂”，预算编制质量有待提高

　　财政部门传统的预算编制周期一般为3－4个月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性，预算科目多数只有类级的数据，少数有款级的数据，很多预算支出没有落实到具体项目，预算既不全面完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”，既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用。

　　为了克服预算编制的存在问题，必须早编细编预算，提高预算编制质量，《预算法》应当明确规定：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括一般公共预算，国有资产经营预算，社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，编制综合预算，综合预算应当包括预算内收支、预算外收支、政府基金收支、转移支付收支；五是规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求，部门预算细化到一级预算单位。

　　新《预算法》犹抱琵琶半遮面

　　有着“经济宪法”之称的《预算法》实施了18年，却修改了16年，何时才能定案？我们来听听全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员吴晓灵的说法。

　　吴晓灵，曾任中国人民银行副行长、国家外管局局长等职，是《预算法》修改的积极推动者。

　　吴晓灵在今年的两会上接受采访时表示，预算法修订迟迟不能提交人大审议主要是各方分歧较大。在之前的审议过程中，吴晓灵多次提出不同意见，“但声音还有限，也要有外部更大的压力。”所以她在今年两会上再次提出了该项议案。

　　新意见稿尚有不足

　　在吴晓灵看来，二审稿中存在以下一些不足之处：

　　一是关于“财政专户”的问题。二审稿写入了财政专户的概念，从而使国库单一账户和财政专户共同构成国库单一账户体系。2011年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户(开设在人民银行)和财政专户(开设在商业银行)管理这些财政资金。我国财政资金从预算单位分散管理到财政部门统一、集中管理是一个很大的进步。但随之而来的是，很大一部分资金不存放在国库单一账户内，而是以各种形式存放在大量财政专户内，形成了事实上的“第二国库”。吴晓灵认为，目前我国大量财政专户设在商业银行，既不利于区分行政管理与市场化操作，也不利于反腐倡廉和财政资金监管。近年来，财政专户已经带来了很多问题，有关部门年年清理，但却越清规模越大，越清问题越多。

　　二是国库经理权的问题。二审稿删除了关于“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述，拟赋予各级财政部门“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”和“加强对本级国库的管理和监督”的权力。这意味着，国库将由人民银行“经理”变为“代理”。事实上，在1985年以前，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。如果否定了现行的人民银行经理国库的制度，实际上就是否定了人民银行的监督权，强化了财政部门的监督权，这种预算编制、执行、监督集于一身的制度设计不利于行政权力的稳健运行。

　　三是预算公开缺乏可操作性。吴晓灵建议，最好能够对预算公开的原则、内容、时限、方式等作出明确规定。对政府预算的收支科目按“类、款、项、目”四级划分，目前的财政预算只落实到“款”，重点项目到“项”，而“项”这一级是动辄几百亿甚至上千亿的预算，这些资金分配到哪些项目上去均由政府部门决定，公众很难知道，人大也难以审查。

　　四是关于地方政府发债的问题，一审稿曾进行了适度放行的表述，但二审稿对一审稿的这一表述又进行了全盘否定。吴晓灵认为，一刀切的做法难以有效解决地方债务融资问题，而应当根据疏堵结合的原则，允许地方政府依法适度发债，用透明规范、受公众监督且有利于控制风险的地方债务置换替代地方融资平台所带来的隐性债务。

　　不能再拖了

　　吴晓灵的声音并非始于这次两会，早在人大常委会审议过程中，她就一直坚持自己的原则和意见。她认为，应该恢复“中国人民银行经理中央国库和地方国库”的表述；逐步取消财政专户，真正实现国库单一账户；二审稿增加有关预算公开的内容。同时，她希望各方能够顾全大局，对人民负责，尽快在一些关键分歧上达成一致，以便预算法修改能够早日通过。

　　如何对待分歧

　　预算法的修订工作之所以步履维艰，最大的原因就是各方的利益差异、意见分歧。事实上有分歧并不可怕，人们的思想意识不一样，利益诉求也不完全一样。中国社会越往前发展，不同的想法肯定越多，利益差别也肯定越大。争论是解决问题的好办法，俗话说：理越辩越明。预算关系到人民的切身利益，面临切身利益时，谁都不会含糊，争论、僵持在所难免。但我们希望，各方在处理这种由分歧导致的争论时能够求同存异，在尽可能兼顾各方利益的基础之上，达成皆大欢喜的妥协。毕竟只争论，不妥协，是没有前途的，机不可失，时不我待。反腐败迫切需要《预算法》修订早日完成，实现“双百”梦想更需要《预算法》修订早日完成。

　　参考文献：

　　【1】俞光远：我国现行预算法修订的主要内容与对策建议；《地方财政研究》2011年第01期。

　　【2】徐永胜，吴维：我国现行预算法存在的问题及修订建议；《财政研究》2009年第5期。

　　【3】李炜光：预算法如何修订；燕山讲堂97期。