颜菊阳

　　新一轮城镇化已不是“土地的城镇化”而是“人的城镇化”。

　　而“人的城镇化”的推进意味着体制改革的破冰。

　　城镇化可是一项立体工程。

　　城镇化是扩大内需的最大潜力。

　　推进城镇化，核心是“人的城镇化”。

　　3月5日，政府工作报告提出，截至2012年我国城镇化率达到52.6%，今年将积极稳妥推动城镇化健康发展。中国社科院张晓山解读称，按户籍人口计算，我国真实的城镇化率还不到36%，远低于发达国家近80%的平均水平，意味着城镇化大有潜力，将成为中国未来的经济引擎。

　　的确，作为政府工作报告中表述的“我国现代化建设的历史任务”，城镇化的顺利推动和完成，必将对中国的经济、社会乃至政治产生真正的革命性的影响。“预计未来20年内将有2.5亿中国人从农村搬迁到城市或在城市生活居住，政府将在未来带动30亿元的内需消费。”

　　但一个13亿人口的国家要开展的规模浩大的工程——城镇化，这在人类历史上并没有先例。在城镇化被提上国家战略高度后，各级地方政府早已按捺不住，福建、江西、云南、贵州、四川等地都快速出台了各种城镇化建设规划、方案，高调发布城镇化目标，开启急速前进的城镇化大幕。而代表、委员们发现，这些地方版本的规划还是过去老思路的重演。“无非是招商引资、工业园区、大造城运动”，全国人大代表何荆生说，本质上还是工厂化、拆迁征地、房地产化三步走。

　　“我们有勇气走钢丝，但是也需要智慧。”欣慰的是，政府工作报告对城镇化给予了定调：城镇化要积极稳妥健康推动，遵循城镇化客观规律，科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量，控制大城市规模。

　　业内专家解读称，这意味着关系未来中国经济的新一轮城镇化已不是“土地的城镇化”而是“人的城镇化”。而“人的城镇化”的推进意味着体制改革的破冰。国务院副总理李克强也强调，推进城镇化，核心是“人的城镇化”。

　　中国经济新引擎

　　日前在国研中心组织的百名经济学家“2013年中国经济形势最大亮点”判断的问卷调查中，“城镇化或城乡一体化加快推进”成为公认的中国经济下一步发展的最大动力。

　　“在中国经济整体进入中低速增长阶段的背景下，城镇化是保持经济持续稳定增长的最可靠因素，” 全国政协委员、国家工商总局局长周伯华3月4日在接受记者采访时阐释说，随着工业化、农业现代化的加速推进，特别是服务业和生产性服务的发展，都需要吸引劳动力，而农村生产力发展以及农村剩余劳动力需要转移，于是城镇化的推进战略水到渠成。

　　城市聚集了各类优势资源要素，并能通过优化配置，通过科技进步，投资和消费等推动经济发展。

　　“中国城市化以前只具备推动的内在基础条件，成亿的农民工在城市打工、定居，却没有真正在城里落户，享受城里的服务。现在政府认识到了这个问题，加速城镇化把农民工甚至有条件和有需求的农民引进城来。”周伯华说，城镇化可是一项立体工程。简单而言，城镇化就是使越来越多的农村人口从农村来到城市，但从实体来说，则涉及到城市规划、城市设计、城市建设等行业实体，以及城市社区管理、建设、教育、文化，对城市道路、住房、消费市场等也将释放巨大的投资和消费增长机会。

　　2011年，我国城镇化率第一次突破50%，达到51.3%。2012年城镇化继续保持着稳定发展势头，又增长了1.3%。城镇化的提高不仅提高了经济发展的水平，而且还促进了经济结构的转换。

　　当前，发达国家的城镇化率却超过80%，领先我国大约30%。不过，这种差距一方面显示的是我国城市发展的巨大差距，但另一方面凸显的却是增长的空间。此前，李克强曾多次强调城镇化是未来中国经济增长的动力。城镇化是扩大内需的最大潜力。

　　据估计，按照政府城镇化的规划，未来20年内将有2.5亿中国人从农村搬迁到城市或在城市生活居住。而按照目前的发展趋势，2030年前中国城市建设速度相当于每年新建一座芝加哥。坊间消息更传言，城镇化将会拉动10年40万亿元的投资，远远比2009年所谓4万亿拉动的投资量更大。专家预测，未来的消费需求会从2011年的16万亿元，提升到2016年的30万亿元。

　　“在这轮城镇化发展中，不仅会带动过去传统困难企业，还会带来很多新型产业，包括推动钢铁、建筑、水泥、运输、装修等城市实体建设产业，将是国家投资很有活力的方面。”周伯华相当乐观。

　　而在全国人大代表、湖南株洲市市长王群看来，城镇化将使越来越多的农村人口完成产业间的转移，同时也使越来越多农村家庭的生活居住地实现区域间的迁徙，解决我国三农问题和区域发展差异的平衡。

　　“中国长期以来半城镇化的发展方式，造成绝大部分城镇的基础设施和公共服务设施数量不足、功能落后，和大城市的基本设施差距较大，难以满足新增城镇人口的需求；而城镇新增人口的年轻化和消费观念的超前性，将使城镇居民消费水平处于较高的增长区位。”全国人大代表、清华大学教授蔡继明表示，未来5到10年城镇化加快推进释放的消费增长机会将是确保我国经济总体平稳较快增长的重要动力源泉。

　　实际上，启动投资消费、拉动经济增长正是中央在十八大的报告布局实现小康生活的国家战略的落脚点。

　　须有产业支撑

　　但是，无论是农民，还是地方政府，实际都缺乏走新型城镇化道路的动力。

　　全国人大代表、湖南省安化县仙溪镇沿峰村农民张翠娥告诉记者，作为仅仅是身份象征的农民，即使不从事农业生产，也可以不纳税，还享受着土地承包权和宅基地用益物权及其可能带来的资本化收益，期盼农用地征用，哪个农民愿意放弃农业户口？

　　而作为城镇的地方政府，众所周知的是，“以地生财”是普遍方式。要发展以人为主的城镇化则意味着需要接纳外来人口，需要增加公共服务和社会保障，这对于一些地方政府而言是吃力不讨好的辛苦活，城镇政府只希望农村劳动力来打工，而不愿意吸纳人口。

　　蔡继明就直言，现有体制及其形成的利益格局阻碍着新型城镇化的推进。

　　如此，解决农民市民化是个长期工程，但是，地方政府是否有耐心稳步推进，这是多数代表委员的担忧。新一轮城镇化的启幕是会成为中国经济未来更为成熟构图的催化剂，还是会带来又一轮的产能过剩的老问题？

　　2009年的四万亿投资后遗症还依然存在。一些沿海企业表示，由于行业产能过剩去库存压力巨大，现在依然比两年前更困难，如今问题还没解决，另一波可能造成更大库存压力的城镇化已汹涌袭来。

　　如今，在城镇化投资的推动下，一些地方政府热情高涨。在此前的地方两会上，多个地方政府工作报告就明确将城镇化建设列入其中。例如河南省明确在未来5年内从现阶段42.4%的城镇化率上升至52%，提高近10个百分点。山东省则提出力争到2015年，城镇化率达到56%以上，2013年城镇化率要力争提高1个百分点。

　　不仅仅是省级部门明确设定城镇化指标，地级市或更低一级均将城镇化作为后期发展重点。济南力争到2020年，全市城镇化率达到75%左右。菏泽市提出2013年在2012年提高2.5个百分点的基础上，城镇化率将再次提升2.5个百分点。镇江市政府提出城镇化率达到65%的目标，福州市政府提出将针对“城镇化建设”加大财政支付力度，安排2 .9亿元，加大农业基础设施建设投入；安排3亿元，支持加快琅岐等马尾新城重点区域的开发建设等。

　　“现阶段由政府主导的城镇化和市场主导的城镇化出现了不一致的现象。”业内人士介绍，在东部沿海城市一带，由于民营经济高速发展，工业化发展速度较快，随之城镇化进程也相对较快。但这些地方由于城市投资不足，导致当地的基础设施、公共服务远低于当地居民的需求。比如，福建工业发展最好的县级市晋江市，如今已经聚集了100万的非农产业人口，但城市配套的医院仍是县级水平，也导致高端人才不断流失。

　　而很多内陆城市近年来人口相对比例和绝对数据却都在下降，但他们的城市建成区扩展的面积大幅超过沿海地区，而这些地方在经济上并没有这么大的城市化需要，出现了一些为造大城市而盲目投资的问题。

　　决定城镇化人口出现分化的因素就在于就业。“农民进城来干什么？”王群说，城镇化必须以产业为支撑，没有产业支撑的城镇化走不下去。

　　王群认为，当前国内城镇化还存在的普遍问题是过于关注城市化率而忽视城镇化的质量。“城镇化必须一切以人们的安居乐业为出发点和落脚点，有完善的城镇功能、便捷的基础设施和很好的生活条件，要营造良好创业环境，鼓励农民工以创业带动就业。”

　　全国人大代表、湖南大湖水殖股份有限公司集团董事局主席罗祖亮也认为，保持着一个健康的城镇化水平对我国经济社会发展来说意义重大。但他的担心也在于地方政府过于追求速度和规模，而忽视质量，出现“过于造城”的局面，而应走环保化、集约化的发展道路，政府最好要有完整的城镇化规划方案。

　　据悉，由国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》初稿已经制定完毕。

　　“土地城镇化”快于“人口城镇化”

　　一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城市面积。部分地区在“经营城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。促进农民工在城市落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。

　　空间规划和城市规划不合理

　　一些城市布局结构不合理，相邻城市之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标。部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题。

　　农民工就业和社会保障问题突出

　　农民工社会保障滞后的问题突出，农民工工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。很多录用农民工的企业都没有按国家有关规定为其录用的农民工提供法定的保险。值得关注的是，当前对广大农民工和失地农民的社会保障欠账，虽然降低了目前的企业运营和城市发展成本，但是将构成对未来社会保障体系的巨大压力。

　　政出多门多头管理现象普遍

　　不同的政府部门从各自的职责范围和自身利益角度出发对城镇化的过程进行管理，政出多门、多头管理的现象非常普遍。城镇化的进程涉及许多领域，部门分割、地区分割的管理模式不符合城镇化这一特征的要求，不利于统一的城镇化政策的制定和实施。

　　记者手记

　　我们要一个怎样的城镇化

　　“13亿的人口要开展一个规模浩大的工程——城镇化，这在人类历史上没有先例。”3月4日，李克强在出席政协经济和农业界别联组讨论会上说，“我们有勇气走钢丝，但是也需要智慧。”

　　政府如何完成这“惊险的一跃”是目前中国城镇化受到各方高度关注的原因所在。

　　从3日全国两会政协开幕到5日全国人大开幕，代表委员们在讨论上总会有三五个提案和议案与城镇化有关，而中国商报记者采访代表委员们有关城镇化的话题也是谁都能开聊的热点关注。但每个代表委员都有他所认为的“城镇化”该有的模样——绿色城市、生态城市、智慧城市、和谐城市、友好城市……

　　3月5日，总理政府工作报告用了一个整自然段来论述2013年城镇化推进的工作要点。近300字的篇幅可以说是首次给“城镇化新政”下了定调。在一些代表委员看来，总理报告关于城镇化工作的中心思想其实就可以概括为 “自由迁徙、安居乐业”八个字。

　　但这八个字真正落实到位却并不容易。用李克强的话说，实现城镇化是一个长期的过程，也是一个艰难的过程。尤其在经济增速放缓、人口红利正在消失的眼下，城镇化新政的发展正遭遇更多现实掣肘。

　　有关人口迁移的城镇化是一个立体工程，李克强说，城镇化和农业现代化是相辅相成的；代表委员也认为，城镇化发展不能脱离工业化独立存在，否则没有就业的产业支撑，城镇化就会成为“空心化”。城镇化也包括大、中、小城市以及小城镇的协调发展，城镇化推进成果卓著的那天，也必定是“大城市病”逐渐消减的时候。

　　而作为扩大内需的发展经济的最大正能量，两会代表委员关于此的建议却更多是担心和谨慎。一些代表委员吐露的最忧心的是，本为广大人民特别是农民谋福祉的城镇化会成为利益阶层“交换利益的新平台”。

　　城镇化事关农民的“一进一出”——进城和离村。农民如何进得了城、就得了业、落得了户，城镇化能真正成为老百姓安居乐业的所在？而离开田地的农民和空巢的农村的未来——农业现代产业化能否推进？

　　湖南团的一位人大代表直言，“如果我们认识不到城镇化的复杂性，迎接我们的可能就是严冬，就是考验，甚至是惩罚。”应该说，这是对至今还在用老办法、还在人为“造城”的地方政府风气的警戒！　

　　在历史的坐标上，今年的两会意义非常。新换届的十八大描绘了全面建成小康社会的清晰图景。中共中央总书记习近平还向中国和世界阐述了“中国梦”。

　　城镇化是小康社会和中国梦照进现实的必然路径。但城镇化必须体现“新”，体现与过去靠土地财政的发展路径有所区别的决心，政府高层也必须体现敢于打破旧有体制束缚的勇气和改革的智慧，才是更符合城镇化发展规律和中国现实的惟一路径。

　　我们有理由寄予美好的期待。