Seven Advices on Diffusing China's Local Governments Debt Risk

　　文 /张 成

　　完善地方政府债务管理制度要从七方面入手：第一，合理化解存量债务；第二，适当放宽地方政府及其融资平台发债权；第三，完善分税制财政体制，增强防范与化解债务风险的能力；第四，推进地方政府投融资体系改革；第五，深化行政管理体制改革，缓解地方政府财政负担；第六，完善地方政府债务管理制度；第七，完善相关法律法规，规范政府举债行为。

　　近年来，我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响到本级财政的运转，成为中国宏观经济运行中最大的潜在风险因素之一，引起各方的关注。

　　债务风险现状及原因

　　目前，我国地方政府债务主要包括省、地、县、乡四级政府负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂账只占极小的比重。我国地方财政赤字从1995年的1843亿元扩大到2008年的20599亿元，年均增幅21%。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

　　据中国银行业监督管理委员会的统计，截至2010年6月末，地方融资平台贷款余额达7.66万亿元，另据债券市场的统计，截至6月末，城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元，再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元，截至2010年6月末，地方政府公开可计算的总债务已超8.42万亿元。中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。财政部副部长李勇(专栏)此前也发表署名文章称，从微观层面看，个别地区的融资平台债务问题相当严峻。有一项统计，从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。国际知名评级机构标准普尔此前发布的一份报告认为，地方政府有动力对其融资平台提供支持，但并没有任何契约或法律责任提供这种支持。如果地方政府仅能提供有限的支持，则预计对地方政府融资平台的贷款将令不良贷款率上升4～6个百分点。

　　地方政府债务风险形成的经济发展因素主要有两个。一是经济发展处在加速工业化和城市化阶段，大量基础设施建设需要大量资金投入；二是弥补4万亿投资地方配套资金不足。

　　地方政府债务风险形成的体制性因素主要包括，地方政府财权与事权不对称；政府投融资体制改革滞后，政府投资范围过宽，形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务；行政管理体制存在的缺陷，引起地方财政不堪重负。

　　地方债务风险形成的管理缺位因素主要包括债务管理机构不健全，管理基础薄弱，债务不公开、不透明且难以控制。

　　完善地方政府债务管理制度

　　第一，合理化解存量债务。除债务投资项目收益以外，完善偿债准备金制度，通过预算拨款、预算外资金结余调剂、国有资产经营收益等多种渠道，保持偿债准备金来源稳定。整合城市资源，盘活存量资产。对政府职责之内的公益性社会类项目的偿债支持，通过财政预算资金投入，争取中央转移支付、特殊国债等多种渠道安排项目资金。对符合地方长远需要的基建项目，即使有超前投资和低效益的情况，也应尽可能地加以保护，因为放弃的代价可能更大；对于那些违规的和高耗能、高污染和产能过剩行业的投资项目，应坚决叫停和清理整顿。

　　第二，适当放宽地方政府及其融资平台发债权。一是要适当放宽地方政府发债权。二是要允许融资平台发债、发券，准其进入资本市场融资。三是要积极探索尝试多种直接融资方式。推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。

　　第三，完善分税制财政体制，增强防范与化解债务风险的能力。一是深化我国税收制度改革。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。二是完善我国转移支付制度。根据我国地方政府财政困境，结合地方债务现状及成因，实施科学的分配方法，依法确立以“收入能力—支出需求均衡拨款型”，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求，来确定转移支付数额的“因素法”计算模式，根据各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱等因素，确定各地转移支付规模，增强地方财政实力，化解财政风险。同时，完善省以下转移支付制度。

　　第四，推进地方政府投融资体系改革。一是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。二是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。三是切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。

　　第五，深化行政管理体制改革，缓解地方政府财政负担。一是转变政府职能。推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力。二是推进机构改革。按照精简统一效能的原则，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，优化政府组织结构，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制。三是创新考核机制。充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，从源头上防范地方政府债务危机的发生。

　　第六，完善地方政府债务管理制度。一是树立正确的风险观和政绩观。将减债纳入党政领导干部考核指标，作为任期内的一项“政绩”工程对待，考核结果与选拔任用、升降去留、奖惩及行政问责等进行有机的结合。二是建立信息充分披露制度，提高债务风险的透明度。三是建立政府债务风险预警机制。四是建立地方政府偿债机制。每年地方政府应通过年初财政预算、年度预算超收、年终结余调剂和投资收益等方式的有机结合，作为偿还债务的资金来源，设立地方政府债务风险准备金，实行专户管理、专款专用，专项用于确保政府债务按期偿还，增强地方政府防范与化解债务风险的能力。

　　第七，完善相关法律法规，规范政府举债行为。借鉴国外的经验，尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。

　　(作者单位为中国人民银行盐城市中心支行)