国资委未来的发展方向应是一个航母级的资本运营中心和航母级的控股公司，其应改名为“国有资产经营管理委员会”

　　李曙光/文

　　2009年5月1日，《企业国有资产法》将正式实施。自2008年10月该法通过之后，近半年时间，全国各地掀起了学习该法的高潮。但笔者在各地的演讲过程中，发现大家对有些问题仍然没有清晰认识，也有些问题是由于《企业国有资产法》本身规定不够清楚引起的。应《上海国资》编辑部之约，特撰此文，谈谈自己的认识。

　　法律名称与“国有资产”的定义

　　《企业国有资产法》起草过程中，有关该法的名称问题曾经发生过几次变化。资产、资本、权益、财产，其中文含义其实有很大差异。严格说来，称为《国有财产法》更符合法律体系的概念，但最后起草小组考虑到尊重国资法起草史与约定俗成的因素，还是将法律名称定为《国有资产法》。

　　其第2条规定：“本法所称企业国有资产(以下称国有资产)，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。

　　起草小组对法律名称的这种争议，主要还是体现了对“国有资产”概念的争论，在国有资产法起草过程中，曾经就国有资产法立法的适用范围进行过激烈的争论，有过“大”、“中”、“小”3个方案。最后考虑到制定一部涵盖所有国家财产及其权利的法律的条件目前尚未成熟，从操作角度讲最好是狭义立法。经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，各方面对国有资产的关注，也多集中在确保企业国有资产的保值增值上。因此，立法机关决定，先制定一部适用于经营性国有资产，即企业国有资产的法律。故而将企业国有资产法的立法范围定位于经营性国有资产。

　　在2008年6月进行二审时，考虑到该法的适用范围定义为小国资法，因而在法律名称前又加上了”企业”二字，即《企业国有资产法》。

　　值得注意的是，《企业国有资产法》生效后，我们原有的一些国资与国企法律规范的效力问题。我个人认为，随着《企业国有资产法》的出台，原有的1988年制定的《全民所有制工业企业法》、1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》与2003年国务院制定的《企业国有资产监督管理暂行条例》等现行有效的规范都将失效。

　　有的专家认为，2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》只要不与《企业国有资产法》相违背的应继续有效。我不这样认为，因为《企业国有资产法》的立法理念与《企业国有资产监督管理暂行条例》完全不同，应减少各出资人机构自由释法的空间。

　　国资委的定位

　　国资委在《企业国有资产法》中的法律定位问题是各地普遍关心的问题，有许多人问到在《企业国有资产法》实施后，未来的国资委改革的方向与地位问题。

　　首先应区别一下“出资人”与“履行出资人职责机构”这两个概念。在我讲课时，有许多国家出资企业在提问时都说自己是“出资人”，这是不准确的。

　　在《企业国有资产法》里“出资人”专指国务院与地方人民政府，而“履行出资人职责的机构”则按第11条的规定界定给了国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府根据需要授权的部门和机构，而国家出资企业是“履行出资人职责的机构”代表本级政府履行职能的主体。

　　党的十六大提出了建立出资人制度、成立中央和地方两级国资委担当出资人角色这样一套国有资产管理的新体制。虽然这个新体制解决了对国有企业“九龙治水”的局面，但是这种设计是经济学家的设计，实际上完整的出资人制度仍未建立起来。从法律角度说，出资人的权利、义务、责任关系是不明晰的。十六大以后，国资委5年的实践表明，出资人制度没有法律依据。

　　应该说，如何建立完善的出资人制度是《企业国有资产法》的中心。《企业国有资产法》实际上是围绕出资人制度而进行全面设计、制度创新的一部法律。《企业国有资产法》规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”对履行出资人职责的机构作了专章规定；规定了履行职责的主要内容、方式和责任等。

　　《企业国有资产法》明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章，又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。虽然《企业国有资产法》没有明示国资委的监管职能被去除，但我认为，它朝剥离国资委现有的行政监督职能与立法职能方向迈出了清晰的一步，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人5人关系打下了法理基础。

　　实际上，《企业国有资产法》对国资委作了一个重新的定位。我认为《企业国有资产法》给国资委法律上的新定位应是一个“法定的特设出资人法人”，或是“特殊企业法人”。国资委未来的发展方向应是一个航母级的资本运营中心和航母级的控股公司，其应改名为“国有资产经营管理委员会”。它本身应该建立国有资产经营管委会的治理结构，应有自己的战略规划委员会、风险控制委员会、资本预算委员会、提名委员会、薪酬委员会和审计委员会。其主要职责是第12条规定的：“履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。”

　　国家出资企业的定位及其管理者的选择与任免

　　关于国家出资企业的定位，首先《企业国有资产法》中不再出现“国有企业”字眼，而强调“国家出资企业”概念。《企业国有资产法》对“国家出资企业”作了专章规定(第三章)。对于经营性国有资产的载体及经营主体作了特别规定，同时还规定了国家出资企业与出资人机构的关系，以及国家出资企业相应的权利、义务、责任等。与第12条呼应，第21条规定：国家出资企业对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。这实际上是建立了国家出资企业下的一级、二级、三级企业之间的隐性委托代理链条关系。

　　国家出资企业下属管控究竟有多少层级，《企业国有资产法》没有作出规定。但今年2月份国务院国资委发布《企业国有产权无偿划转工作指引》规定，为符合国资委有关减少企业管理层次的要求，划转后企业的管理层次，原则上不超过3级。

　　在讲课中，许多人问到党的组织部门与国资委对国家出资企业的关系，特别是涉及到这两个机构在国家出资企业管理者选择与任免方面的冲突问题。

　　由于企业管理者直接负责企业财产的经营管理，国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。《企业国有资产法》按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定(第四章)。

　　但对党的组织部门与国资委对在国家出资企业管理者选择与任免方面的权限没有作出规定，各地的体制也不尽一致。有的省市国家出资企业管理者选择任免权在党的组织部门，有的则在国资委。

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