陈清泰：国有企业改革新方向与新思路

　　国务院发展研究中心副主任 陈清泰

　　本文为陈清泰在“第13届中外管理官产学恳谈会——2005.崛起与遏制中的企业战略思维”上的发言

　　时间：2004年11月8日上午

　　地点：国谊宾馆

　　杨沛霆：大家以最热烈的鼓掌欢迎陈清泰同志为大家做今天上午的第一个报告。陈清泰同志是我们中外管理杂志的老朋友了，他每次讲课都非常受到欢迎。

　　陈清泰：女士们，先生们，早上好。杨总给我安排今天上午跟大家讲一下关于国有企业改革的新方向，新思路，这是一个很大的题目，按照杨总的安排，我考虑了一下，我今天想讲三个问题。第一个问题，是深化国有企业改革的思路和主要任务，第二个问题，我想讲的是关于国有经济的战略性调整，第三个问题是关于国有资产管理体制改革的几个问题。

　　可以说以1993年党的十四大为标志，国有企业改革前后大体上可以分为两个阶段，在此之前的阶段，就是在传统体制的框架之下，对国有企业轮番的进行政策调整，目的是要给企业自主权，同时也给企业一定的自主钱，希望他们能够增强市场活力。党的十四大确定社会主义市场经济体制之后，面临一个非常严肃的问题，就是公有制国有经济和市场体制能不能结合，怎么结合。十四届三中全会提出来一个新的思路，改变用政策调整的办法来搞活企业，而是转向结构调整和制度创新。党的十四届三中全会之后，经历了大体十年，不断的理清关于国有经济结构调整和制度创新的思路，到现在为止应该说大体上理清了。这样国有企业改革就由原来传统的思路转向了一个新的思路，这个转变大体上可以概括为以下几点。第一点，就是由着重搞好国有经济，国有企业，转向进一步消除所有制结构不合理，对生产力的束缚。以多种所有制经济共同发展作为基本经济基础，坚持两个毫不动摇，各种所有制经济在市场竞争中，使他们各自发挥优势，相互促进，共同发展，而国家关注的重点是把经济总量做大。第二个思路的转变就是国有经济发挥主导作用，主要是靠控制力。由着眼于搞好一户一户的国有经济，国有企业转向注重国有资本的分布和值的提高，通过对国有经济布局的战略性调整，和对国有企业的战略性重组，使国有资本向国家必须控制的行业和领域集中，发挥民营资本不可替代的作用。国家关注的重点是关系国家经济命脉的关键少数。第三个思路转变，就是以轮番的政策优惠作为搞好企业的主要手段，转向消除所有制歧视为各种所有制企业创造公平的市场环境，建立人员和资本的可流动机制，使优势企业的发展有广阔的空间。竞争失败企业的退出有通道。再有一个通道通过政府直接干预搞好国有企业，转向建立有效的公司治理机制，形成科学合理的国有产权委托代理关系，推进投资主体多元化，实行政企分开，所有权、经营权分离。这个思路理清转变大体上花了十年，尽管国有企业近期的状况有明显的好转，但是国有企业改革的任务，远没有完成。

　　进一步深化国有企业改革，我想主要涉及到五个方面。第一，就是要进一步推进国有经济的布局调整，实行有进有退，有所为，有所不为。使国有资本向国家地区控制的行业和领域集中。第二个任务，就是要建立符合市场经济的国有产权管理体制，使每一份国有资本，既使所有权到位，同时所有权又不越位。第三个任务，就是要解除国有企业的历史负担，给国有企业以平等竞争的地位，主要就是人多、债务重、企业办社会等等。第四个任务，就是要对国有企业进行公司制改制，实现投资主体多元化，建立有效公司治理结构。第五个任务就是要推进垄断行业企业的改革改组，构造多元投资主体，在那些可竞争的领域引入竞争。这五大任务，如果我们再把它归结一下，从政府层面来看，我认为最重要的就是要建立良好的国有产权委托代理体制，是国有资产管理体制改革的问题，对于企业层面，最重要的任务，就是要建立有效的公司治理，可以说当前中国甚至在全球也可以这样讲，微观领域最重要的制度建设就是要建立有效公司治理，这是我首先要讲的第一个问题关于国有企业改革的思路和任务。

　　第二个问题关于国有经济的战略性调整，随着多种所有制经济的发展，国有经济必须重新定位，要理清国有资本有进有退的思路，至于有进有退的思想实际上是党的十五大，也就是1997年提出来的，所以97年到现在这么多年过去了，在党的文件上一再对有进有退做了进一步表述，可以说关于国有经济有进有退的目标和指导原则，已经越来越清晰了。下面我想把它归纳一下，谈一下自己的看法。

　　第一点，就是国有经济在国民经济中的作用和地位，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位，这是我们党的很多文件里面一再讲到的。而在其它领域，可以通过资产重组和结构调整来加强重点，在这个前提下，国有经济的比重还会有所减少，这是1997年中央所做的判断，就是国有经济的比重还会有所减少，但是它不会影响我们的社会主义性质。就是说国有经济它在国民经济中是一种特殊的经济成分，从深层次含义来说，国家投资兴办企业并不简单是为了赚钱，和各个投资机构投资的目标、追求并不完全相同，更重要的是通过国有企业的发展来保障国家的经济安全，支撑国家的经济健康发展，起到其它所有制经济不可替代的作用。我想这个定位作用如果把它搞清楚，那么有进有退，可能这个政策就比较容易理清。

　　第二点，国有经济的主导作用，主要体现在控制力，也就是说不是简单的数量问题，十五届四中全会提出国有经济的主导作用主要体现在控制力，这个提法是总结了中国经济发展的教训，深刻认识生产力发展的客观规律之后，所做的一个新的论断，非常重要。所谓控制力，什么是控制力？国有经济的控制力主要体现在三个方面，一是国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，也就是在其它所有制经济不能进入或者是无力进入，而国家安全，国民经济发展又必不可少的那些领域，由国家经济进入，来确保国家和国民经济健康发展，使国有经济和其它所有制经济各自发挥优势，把国家经济总量做得最大。也就是说国家安全有需要，国民经济发展有需要，但是民营经济不能进入，比如现在做枪做炮民营经济还不能做，这是国家安全所需要的。有的是民营经济暂时无力进入，比如像长江三峡工程，滚动都是要超过两千亿，你有五百万，你有八百万，你愿意投嘛，而且投资回报可能周期很长，像这样的一些领域，国有经济应该进入，因为它是特殊的稀缺资源，它来进入，这样和民营经济能够有一个相互的互补作用，体现国家的控制力。国家控制力的第二个体现的概念，就是国有经济应该保持一定的数量，因为没有数量当然就谈不上质量，但是更要注意分布的优化，就是国有经济的分布问题和值的提高，国有经济发挥主要作用，不能简单的看数量的多少，和国有经济所占比重的高低，必须随着形势的变化，及时的做有进有退的调整，不断向国家控制的地区和领域集中，这是动态的。比如像长江三峡开始建设的时候，谁也不愿意投资，一般来说民营资本是不愿意投资的，但是三峡电站建好了，它的效益看得见摸得着，可以通过比较，国有资本退出，或者是部分退出，把国有资本退出所获得的钱再用于国民经济发展所必须的那些行业和领域。第三个概念，就是国有经济的主导作用，既可以通过国有独资来实现，更要大力发展股份制，国有经济控股或参股的混合所有制经济也可以体现国家控制力，也就是说体现国家控制力的形式并不完全是国有独资，国有控股可以体现，而且国有参股也可以体现。这是控制力的问题。

　　第三，国有资本必须控制的行业和领域到底是什么？国有资本要向中央行业关键领域集中，主要是指四个领域，一方面涉及安全的那些行业和领域。第二就是自然垄断的行业和领域，第三个是提供重要公共产品和服务的那些行业和领域。第四支柱产业和高新技术产业中的部分骨干企业，第三类稍微含糊一点，但是它是一个动态的。比如像国家需要发展某一些重要行业，国有资本可以进入。到了一定程度，那么就可以退出。

　　我想这四个方面，就是国家必须控制的关键的少数领域。

　　第四，为使一轮结构调整，健康进行，我想有以下几点是值得注意的。第一，国有产权变动，是所有者的权利，因此国有经济调整的布局，是国有产权机构。尽管企业经营者可以提出建议，但有权决定并监督产权变动的是国有出资人机构，实践证明，离开了所有者的制约和决策监督，产权变动无益于流失。按照十六大和十六届三中全会的要求，深化国有资产管理体制改革，是所有权到位，这是推动国有经济布局调整的重要机制，也就是说在产权不到位的情况下，去调整国有产权的分会，是不妥当的。第二要实行分类指导，区别对待，面对情况十分复杂，数量庞大的国有企业群，用一种办法来解决国有经济调整的所有问题是不现实的，分类指导区别对待是解决问题的基本途径，因此要按照抓大放小的总体原则，区别大型企业、特大型企业和中小企业，垄断行业的企业和一般竞争性企业来制定政策和规定。按照充分发挥中央和地方两个积极性的原则，在国家统一的法律、法规指导下分别进行。第三，要抓紧完善有关法律法规，目前的状况是有关法律法规严重滞后于历次中央已经明确的国有经济布局调整的指导原则，也就是说指导原则走在了前面，已经提了很多年，国有经济有所为有所不为，有进有退，但是具体的有关法规相对滞后。由于缺乏法规的指导，要不畏首畏尾，行动落后于形势，要不就是盲目地干，造成大量的后遗症，结构调整，涉及复杂的利益关系，政策性极强，没有法律法规的约束，必然顾此失彼。法规应该对企业购并中的利益关系，程序透明度做出明确规定。第四把国有职工的问题放到重要位置，经验表明，企业并购受到深度影响的一个大的群体就是国有职工，国有企业无论关闭破产还是购并调整都必须有解决职工问题的妥善方案。第五，要妥善处理购并企业的债务，企业购并，必须是履行法律程序的过程。保护债权人利益是绝不能违背的原则，银行作为主要债权人要拿起法律的武器主动承担起保卫债权利益的责任，要坚决防止逃费债的行为。第六要促进资本市场的形成，要发展和规范多种产权交易形式，使结构调整和产权流动有多种工具和渠道可以选择。要发展产权交易中介机构，由他们来提供信息沟通法律会计和公证的服务。第七要给民营企业一个平等的机会，国有经济的调整，对其它企业往往是重要的发展机会，一些地方只注意与外资嫁接，排斥民营企业的进入，这是不公平的。国有经济涉及全国经营性资产的大约一半，它的战略性调整对经济社会影响十分重大，但是也具有十分重要的意义，这一轮调整将是我们获得结构优化带来的经济增长动力。进一步巩固和提高国有经济在维护国家安全，支撑国民经济发展中所起的主导作用。将使市场机制更加完善，多种所有制经济共同发展，会迈向一个新的台阶。在结构调整和企业重组中，国有资产流失确实是一个值得国有企业特别关注的问题，但是对国有资产流失要进行客观的分析。要算大帐，算总帐，国有资产有流失问题，也有消失问题，也有坐失问题，对以权谋私，关联交易造成的流失必须认真追究，而对那些有利于盘活资产存量，增加就业，尊加税收的企业，以低于帐面资产价值出售的问题，要进行客观的分析。国有企业改革，确实存在国有资产转让不透明，管理层收购不规范，官商结合贪污、转移、侵吞国有资产的问题，其中很多是政治技术失职，失责，失查，失办的问题，本质上是国有产权不到位所造成的。它并不是国有企业改革本身的问题，如果我们客观冷静全面的审视国有企业改革中出现的问题，得出的结论绝不是停止国有资产布局的调整和国有企业改革，而是必须加快调整和改革，重要的是使国有产权改革到位。

　　第三个问题，我想讲一下关于国有资产改革的几个问题。建立有效的国有产权委托代理体制，这是国有经济适应市场经济的核心问题，是深化国有企业改革的关键，国有产权问题涉及国家的基本经济制度，国有资产管理体制改革牵动国家的全局，有极大的难度。尽管1993年我们党就提出了产权清晰的任务，97年又提出了国有经济布局调整的任务，但是在实际操作中几乎都因为国有资产管理体制改革滞后，使结构调整和企业制度创新这两项基本任务受阻。直到党的十大系统提出国有资产管理体制改革的指导原则之后，才使国有资产管理体制改革走向可实施的阶段。

　　下面我想分别讲几点。第一改革国有资产管理体制主要解决的四个问题，第一，就是落实国有资本的管理监督和运营责任，国家要由管企业转向管资本，要建立责权明晰的国家所有权委托代理体制，形成对每一部分经营性国有资产都可以追诉产权责任的体制和机制，也就是说企业中每一份经营性国有资产都要有一个产权机构对它承担责任。出了问题，打板子要知道打谁的屁股。第二，就是国有经济布局和企业结构要进行有进有退的调整，政府要从直接管理庞大的国有企业群转变为控股重要企业和运营国有资本。国有资本要由覆盖各行业、各领域向国家必须控制的行业和领域集中。减少国有资本涉足企业的数量。到去年年底，大概国有企业大体上还有15万五千家，数量太多了。第三，政府设立出资人机构，要与公共管理职能部门分开，它受政府委托，集中统一行使所有权，而行使公共权利的部门，他们不再承担出资人职责，这样在政府层面实行政资分开，为政企分开创造条件。第四，要实行国家所有权和企业经营权分离，出资人机构，受国家委托，拥有股权，它依照《公司法》以股东的方式行使出资人权利，履行出资人职责，而企业拥有法人财产权。在公司治理的框架下，自主经营，自负盈亏，成为独立的市场主体，出资人机构不应该越权干预。

　　第二个问题，关于出资人机构集中统一行使所有权，多年改革实践证明，国有资本和其它所有制的产权相似，也必须具有独立性、排它性和流动性，失去了独立性、排她性、流动性和可分性，对于国有资本来说，它的安全和效益就无法保障。按照十六大的要求，中央省地市，三级分别设立特殊机构，代表国家履行出资人职责，这个决策解决了三个方面的问题，第一是明确落实了产权责任，就是政府之间，中央政府，地方政府之间的产权责任。第二就是出资人机构可以集中统一的行使所有权。第三就是行使出资人职能的机构，与行使公共权利的部门，他们各自有明确的定位、职责和权利，就是使行使出资人职责的机构和行使公共权利的机构能够严格分开。

　　第三国有出资人机构的主要职责，现在具体来说就是国资委，国有出资人职能概括的讲，我认为主要有以下几点，第一通过制定和执行国有资本经营预算来优化配置国有资本，保证在某些重要行业和关键领域，国有和国有控股企业的控制地位。同时提高国有资本的投资回报。第二个职责，就是推进投资的企业进行公司制改制，建立有效的公司治理，形成内部化的财务预算，建立约束机制，保障国有资本的权利。第三要会同财务部门，制定财务制度，以资本收益和现金收入来处理不良债务，补充职工的社保基金。第四是监督国有和国有控股企业财务报告的真实性，建立资产负债表、现金流量表和损益表，不断监控和改善资产负债结构，保持国有资产的安全性。第五国有资产管理机构要向本级政府报告监管工作，监管资产的状况和其它重大事项，条件成熟的时候，应该向社会披露，因为国有资产的股东是全民，全民作为股东应该有知情权。第六，国有资产监管部门要接受同级财政和审计部门的监督，因此，出资人机构它不是原来政府各部门国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转变为行使出资人职责，出资人机构的职能，履行职能的方式、手段都必须有重大的转变。

　　第四，出资人机构，如何行使所有权，这也是企业非常关注的，出资人机构如何行使所有权，这是一个关键的技术细节，也就是说它是个技术细节，但是至关重要。要害就是必须从制度和机制上严格区分以股东的方式履行出资人职责，和按照行政隶属关系去管企业，这两者的本质差异。在这里我想我们必须注意防止两种倾向，一是防止企业内所有者继续缺位，所有权被轻视。二是防止把企业管死，设立出资人机构，管资产，管人，管事相结合，集中统一行使所有权。这是为客户所有者缺位迈出的关键一步，而管资产、管人、管事相结合中的所谓管，它绝不是传统意义上政府在企业之外的进行行政干预，行政审批的那种管，出资人要管的内容是履行出资人职责该管的内容，管的方式是履行股东权利的方式所有权倒置，就是出资人机构为行使所有权的该管的人和事，例如公司法中股东会规定要管的人和事，出资人机构就要理直气壮的管，要管到位，要强化来自所有者的激励和约束，这是维护国家所有权所必须的，而所有权又不越位，就是出资人机构只当老板不当共，只行使股东权利，绝不干预企业的经营权、管理权，这又是增强企业合理的必不可少的。实际上公司法把公司的权利划分为所有权、经营权、管理权和监督权，这四项权利分别由股东会 、董事会、监事会等等来行使，而且公司法对他们都有明确的条文来加以界定，在国有出资人机构，与公司的关系还很难一下理清的时候，以公司法来界定，我想这是一个比较可行的途径，在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权、管理前。同时也必须防止经营权、管理权驾通所有权，排斥监督权。只有公司的所有者，经营者，管理者，监督者，各尽职守，又不越位，才能形成良好的运行机制，既保证所有者具有最终控制权，又使企业富有活力。

　　第五，国有企业可以分作两类，国有资产管理，应该有两种形态，在进行国有资产管理的时候，可以把企业分为两类，一类是在某些特殊行业，承担或者部分承担政策目标的特殊性，对这类企业要保持国有经济控制国民经济命脉，另一类就是竞争性行业的企业。他们以盈利为目标，要实现资产保值、增值。为此出资人机构管理和运营国有资本，他们必须承担两方面的职责，而不是一方面的职责，首要的是在支撑国民经济增长，保障国家安全方面实现国家的政策目标，第二是提高国有资本的运作效率，实现资产保值、增值。与此相对应，国有资产管理应该有两种形态，一种形态，就是对特殊公司的兼顾，极少数关系国民经济命脉，国家安全，提供重要公共产品和天然垄断行业的那些重要企业，例如金融、电网、电讯、军工、石油和大型基础设施等领域的重要企业，我们可以把它叫做特殊公司。他们是政府进行公共管理，实现公共目标的重要资源，政府投资的目的不仅是资产增值，更重要的是保障政府正常行使公共权利，保持国家的控制力。这类企业数量有限，关系重大，为了贯彻政府意图，对这类企业出资人机构应该直接持股、控股，或者是独资经营。国有资本不能轻易退出，要保持对这类企业的控制力，也就是对国资委要进行企业形态的监控，第二类就是普通公司，在一般竞争性行业，出资人机构，他们并不偏爱某些特定的阶级，而是以投资回报最大化和国有资本保值、增值为目标，不断的优化国有资本布局，进行有进有退的调整。要由管企业逐步转换为运营资本，显然国家投资和拥有股份的企业大多数为第二类企业。划分两类形态管理，这是为了使各自有明确的目标，可以使用相应的管理手段和评价体系，便于准确的考核和提高效率。

　　总的来说，我感觉目前中国的经济发展形势很好，而且在未来的20年，中国有可能保持持续经济增长的这样一种好的形势。但是中国经济发展，企业发展，最有利的形势，并不能被中国企业所独有。在经济全球化的背景下，各个国家的企业都有可能来分享中国改革发展的伟大成果，而中国企业能够分享多少？这还是一个问题。我认为中国企业要更多分享中国改革发展的伟大成果，重要的就是要加速结构调整和机制转换。我就讲到这儿，谢谢大家。

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