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詹小洪(中国社科院经济研究所研究员)
虽然按照传统地理经济学和规模效应经济理论，发展中国家几乎无一例外都难免产生工业和(中心)城市功能过度集中化的“成长的烦恼”。但在所有具有完整工业体系的较大国家中，这一症状像自称经济总量已经进入世界十强，人口则列世界前20名的韩国这样突出的，却是一个绝无仅有的“病例”。
包括汉城市及周围的仁川广域市、京畿道的“首都圈”，集中了全韩国40%的人口、近一半的制造业、70%的GDP。其他地区经济社会发展与首都圈比有相当差距。
不让换汤就换药
根治首都圈过于严重的“人口爆炸、交通拥挤、环境污染重、房地产价格过高”等大城市病，实现地区间的均衡发展，是卢武铉当年竞选总统时的主要纲领之一。卢上台以来，推进了声势浩大的迁都运动，却以失败告终。但卢政府保持地区均衡发展的理念始终没有动摇。
一个月后，韩国建设交通部及国家均衡发展委员会制定的《公共机关迁移案》就要启动了。改方案的初衷是“推动首都地区与地方的均衡发展，提高国家竞争力”。 要将首都圈的346个公共机关(即提供公共产品的国营企业和事业单位)中的176个，迁往地方上的12个道或广域市。预计有32000名机关职员属于搬迁对象，加上相关产业人员及家属，总共将有90万人外迁。
迁移步骤是：今年9月底，在12个道市分别选址，为176个搬迁机关集中建立约20处“革新城市”；2007年全面搬迁，2012年完成迁移工作。这些公共机关如何在12个道、市分配，取决于各地区的发展程度和迁移机关所能产生的经济社会效果。
据分析，这个计划能给地方产生9.3万个就业机会，并创造每年93亿美元的连带经济效应。这次搬迁所耗经费大约要12万亿韩元(120亿美元)，通过出售所迁机关的房产及资产可筹得8.7万亿韩元，尚有3.3万亿韩元的缺口。
患寡也患不公
韩国在经济发展战略上，历来存在“增长与分配孰优先”(类似于我国的公平与效率谁优先)的理念之争。
在野的反对派认为，卢上台以来推行的是严重的“分配主义”政策。限制企业在首都圈发展如此，流产的迁都计划如此，眼下正推进的《公共机关迁移案》也是如此。这是打着公平的幌子，不顾效率，实际上是浪费而低效的行为：将被迁出的公共机关的主要业务大多仍在首都圈，但迁移后的决策中枢又在地方总部，运营效率肯定受到影响。
以韩国土地公社和住宅开发公社为例，这两家国营企业的60%—70%新城开发及公寓建设在首都圈，但他们的总部分别要搬往全罗北道和庆尚南道，而汉城只能是分部。这样就会形成汉城分部比地方总部规模还大的畸形企业。
再如国营事业单位的影视剧等级委员会和电影振兴委员会将迁往举办电影节的釜山，位置固然还算合理，但利用电影振兴委员会的录音、洗像设备和摄影棚的大部分制片公司都在汉城，机关外迁给他们会带来极大不便。可以说，几乎每家公共机关搬迁后都会遇到类似的难题。
而且，这项在主观上意在平衡“城乡”发展的计划，却有可能在客观上进一步扩大地区间不平衡，激化地区的利益冲突。
由于政府在分配外迁额度平分配额度时，既要照顾经济社会发展程度低的地区，又要考虑到被迁公共机关与迁入地区的适应性，要做到公平均衡分配实在困难。迁入机关多的地区自然欢天喜地，分得少的地区则叫嚷不公平。就是确定了迁入的市、道后，各市道为“革新城市”的选址问题，而展开的“二次竞争”也将异常激烈。
外迁未动 泡沫先起
政府迁移公共机关的另一个初衷是降低首都圈过高的房地产价格。但事实却可能是首都圈的房地产价格仍居高不下，而迁入的地区尤其是“革新城市”的房地产投机活动则会提前开始，使全国范围的地价都上涨。去年流产的迁都运动就上演过这样一幕闹剧。
而最激烈的反对声音还是来自首都圈本身，因为这将每年减少首都圈756亿韩元的地方税收。迁出机关后会不会造成首都圈的空心化，并会带来失业问题，很多职员不愿随迁，被迁出的公共机关的工会及职员反对的强度，也都是这次公共机关迁移能否顺利进行的变数所在。
概而言之，反对派担忧的是：强行迁移公共机关所产生的降低国家竞争力的负面效应，可能大于其积极效应——地区平衡发展。
做大蛋糕不易，分平蛋糕同样不易，中外皆然。
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