许善达：地方中央财政关系失衡

国家税务总局原副局长许善达

　　新浪财经讯 11月5日消息，由中国并购公会、中国基金博物馆联合主办，苏州工业园区管委会、亚洲并购协会、尚融资本协办的第十三届中国并购年会在位于苏州的中国基金博物馆隆重召开。本届并购年会以“中国的全球并购机遇”为主题。国家税务总局原副局长许善达认为，在降成本里面，有一个很重要部分就是税负成本，我们要降成本要降很多成本，比如融资成本、物流成本、劳动力成本等，但是税负成本是降成本里一个非常重要的部分。今年7月份政治局会议做了一个决定，把稳定宏观税负调整为降低宏观税负，我认为这是我们新常态下新财税战略的一个组成部分。决策层做出的战略调整维持中央地方收入格局大体不变，

　　以下为实录：

　　许善达：我来介绍一点关于新常态下财税战略调整的看法，这个跟并购没有直接联系，但是是并购经济行为的环境因素，如果对财税制度下一步的改革有一点把握准确的话，可能对设计并购方案进行并购有关的推动，可能会有点参考价值。

　　大家知道我们提出新常态已经提出几年的时间了，各个领域都在研究，新常态下不同的领域是什么状态？比如投资领域，过去投资是什么样的格局，新常态下投资又是什么格局？一个比较重要的，大家都非常清楚的是我们已经明确今后不再靠提高杠杆率来扩大投资拉动经济增长，我觉得这是新常态关于投资的描述。这样的领域很多，我专门讲讲财税领域新常态下它的战略有什么调整。

　　十八大以来，提出新常态，但是我认为财税领域的战略调整是经过一段时间的，我想概括一下大概能用三点来描述新常态下财税的战略。

　　第一点，大家知道从十八大以后，我们一直提的宏观税负，我们用的决策表述是稳定宏观税负，从13年到15年我们在宏观税负，整个政府从市场每年新创造财富，我们现在用的是GDP指标，这个指标还有很多讨论，但是它的概念重新创造的财富里面政府要拿多少份额，学术界对宏观税负定义有很多争论，有大口径、中口径、小口径，但是我们决策层所实施的战略就是稳定宏观税负。13年、14年、15年都是在这样稳定宏观税负战略下推动各项税负改革。但是16年发生变化，15年底提出供给侧改革，在降成本里面，有一个很重要部分就是税负成本，我们要降成本要降很多成本，比如融资成本、物流成本、劳动力成本等，但是税负成本是降成本里一个非常重要的部分。根据供给侧改革决定，今年年初我们就做出了一个营改增决策，完成全部营改增可能减税7千亿，而且这种测算还是静态的，去年底经济下行压力比较大，所以到了今年年初，实行降成本的战略决策的时候，就把营改增作为降成本中间减轻税费成本的一个重要措施。这个措施是5月1号出台的，按照财政部税务总局的测算要减税5千亿，像这样的一个决策减税5千亿改革，是从94年以来从来没有过的，这是唯一的一次。同时，又降低社保缴费率，在去年以前中央政府定的缴费率五险是45%，计费工资45%，有些地方政府还提高一点，比如说有的省把养老保险20%企业缴费率提高到21%、22%等，第一季度国务院决定所有地方政府高于中央政府规定的一律降下来，有的省就降一个点、两个点，一共减费测算一概1千亿资源，中央又规定凡是收支有结余的把费率降低，连中央决定的带地方减的算在一起大概有130亿的规模。这个决策就现在而言，已经决定是减税6千多亿，而且对于社保缴费率的判断，认为虽然现在是已经降了将近5个点，但是仍然是偏高的，所以决策层已经决定人社保“十三五”规划已经明确要进一步适当降低缴费率。就光社保一项，有关部门的规划又明确还要进一步降低，就使我们面临鱼和熊掌的选择，如果坚持稳定宏观税负，我们再同时减去6千多亿税费，而且继续降低，那就必须在另外的领域增加税收或者征费，因为要稳定，总而言之要有一个增加税费的措施。如果你不想增加税费，稳定宏观税负这个战略就不能再继续实施了。所以这样一个两难的选择里面，我们今年7月份政治局会议做了一个决定，把稳定宏观税负调整为降低宏观税负，我认为这是我们新常态下新财税战略的一个组成部分。降低宏观税负最后的目标是什么？我们还要推动什么措施来实行新的战略，我个人意见，我认为社保减税率是优先考虑的，因为我们社保减税率历史渊源就是我们在计划经济时期包括改革开放一段时间以后，我们企业个人是不交社保的，企业不交社保，那时候企业支付退休工人的养老钱，上个世纪90年代末，我们要实行企业改革，国企改革，因此那时候面临员工下岗、分流的问题，所以要建立社保制。但是当时建立社保制度，我们的财政非常的困难，现有工作职工要交费，不但要给自己将来领的钱交一份，还要给过去没有交费的职工，他现在退休了，已经有社保了，他要到社保里领钱，所以每个交费的职工等于交两份，一份为自己将来领钱要交，同时为过去没有交过的职工交。当时的历史情况，应该说增加企业和职工负担。当时财政情况无论如何也承受不了这么一次性这么多职工，昨天还是从企业领钱，今天有到社保领钱，这么大的财政压力，我们财政承受不了，所以就采取了这么一个措施。现在经过这么多年，对这个问题在整个企业的税负成本里，占的份额就相当大了，而且已经影响到企业的发展，因为很多人都算过，比如工资1万，加上40%社保缴费，企业要承担1.4万，再把缴费交给社保有关基金社，企业还要扣个人所得税，8千元左右，所以企业要支付1.4万，但是员工领8千元左右。劳动力成本的结构在经济下行的时候，对企业和职工来说都是很难承受的。所以我认为这次决策层做出降低宏观税负，在营改增推出以后，降低社保税费率放在优先的位置上。

　　第二点关于地方中央的关系，有4个数字反应地方中央财政关系的失衡。从收入角度看，中央的收入是在一半略低一点，地方收入是在一半略高一点，大概是48%和52%比例。但是支出，地方支出承担85%，中央支出承担15%，也就是地方政府用一半略多一点的收入承担了85%的支出，简单的算一下，就是地方政府每花一块钱，要等着4毛中央给钱。40%的依赖度就比较高了，对于我们国家地方政府履职产生很多困难。现在对于中央政府占不到的一半收入，在学术界有一种建议，认为现在全世界比较大的市场经济国家，中央政府收入占60%、70%，94年改革的时候确定目标中央收入占到60%，但是改革这么多年，最高到50%多，但是之后就慢慢降了，现在已经不到50%，所以有一些专家建议我们中国还是要提高中央政府收入比重，因为这跟全世界发达国家来参考的话，中央政府应该控制60%到70%的收入，比较好。这个意见同方向上来说没有问题，但是在当前中国发展历史阶段，这个意见并没有被采纳，没有说我们在中央地方政府之间收入分配格局上在大幅度增加中央政府收入。还有一种意见说既然地方政府收入多，中央政府收入少，那把中央政府收入划一部分给地方政府，因为中央政府不到一半的收入的格局，也是历史形成的，我们什么时候提高中央政府收入，以后可以考虑，但是我们不会降低中央政府收入，不能为了调整失衡把中央政府收入从不到50%再降，这个意见也没有被采纳。

　　最后关于收入格局，决策层做出的战略调整维持中央地方收入格局大体不变，也就是说中央政府和地方政府在总收入中各占一半左右。这个格局大体不变，这样的格局对我们实际的税制改制有什么影响？这次营改增以后，营业税原来是地方税，截止到去年年底，营业税有1.9万多亿，认为营改增以后，营业税就变成增值税，原先营业税75%归中央，25%归地方。这次全面推行营改增以后，就把增值税分成比例变成五五分成，营业税改增值税的地方，给中央一半，全国增值税统一都是地方中央五五分成，这个办法使收入格局大体不变能够得到实现。但是尽管如此，这个办法如果大家注意的话，在文件里面有一句话，叫暂定2到3年，为什么叫暂定？分税制调整用暂定？而且明确2到3年。就因为现在的办法用社科院专家的说法，对地方来说是给他钱了没有给他权，因为增值税是中央政府管的，五五分成，收了钱给你一半，但是地方政府对税收的调控权利比过去营业税的水平是少了很多，所以这样的一个税制格局，还不完全符合刚才我说的决策层关于五五分成，收入格局大体不变。怎么实现这点？现在大多数专家的建议，有很多种建议，比如房产税可以作为地方主体税，要作为主体税，基本条件得上万亿。所以对于地方税主体选择什么税，现在我所了解的，多数专家认为应该把目前消费水平从生产批发环节转移到零售环节。到零售环节，产品已经退出产业链，因此地方政府在这个问题上有一点调控权利，对生产整个过程影响就很小，所以现在大多数专家提出的建议，就是把消费税从现在生产批发环节转移到零售环节，和现在已经在零售环节的购置税合在一起，作为地方主体税。所以现在增值税五五分成方案已经出台，在2到3年已经实行这样的改革，这样的改革就能够比现在的中央地方收入格局规模和权利会有很大的改善，这是从中央地方收入角度来说的。

　　从中央地方支出角度来看，因为收入如果大体格局不变的话，我刚才讲的失衡，决策层的解决失衡的措施，就是中央要上收一些现在由地方政府负责的支出责任，比较符合我们国家现在整个政治经济格局。选择什么样的支出上升？专家们有很多意见，比如有人说9年国民义务教育，由中央政府负责。还提出很多的建议，但是现在看最优先的建议，多数人家的建议，就是把社保集中到中央，因为我们现在社保是分省统筹。现在每年社保地方财政和中央财政给社保的补贴加起来8、9千亿，中央财政再拿出多少钱补到社保里，可能性很小，空间没有那么大。现在比较多数的专家的建议，就是把国有资本划出一部分，用国有资本的收益来补充社保的缺口，这个建议现在很多专家都提出来了，我想这可能是唯一的我们能够找到一个资源来解决这个缺口的办法。我们作为研究院，我们曾经提出一个建议，就是我们建议在五年之内每年划4万亿给社保资金，经过5年的时间，我们花20万亿国有资本用它的收益来降低20个点，使我们社保从现在40%降到20%，这样的缴费率水平跟我们中国经济发展情况跟我们企业和个人负担的能力都是比较适应的。企业税负成本和职工负担会有明显的降低，整个经济发展会出现比较好的态势。

　　所以，新常态下的财政战略调整，我就概括这么三点，是不是有道理，是不是可行，希望大家来讨论。谢谢大家。

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