德州副市长：城乡公共服务趋向均等

山东省德州市人民政府副市长杨玖庆

　　“第5届中国新型城镇化峰会”于2016年5月2日在北京举行。山东省德州市人民政府副市长杨玖庆出席并演讲。

　　以下为演讲实录：

　　杨玖庆：我从德州市的实践角度谈一点思考和体会。   

　　德州市位于山东省西北部，总面积1.03万平方公里，辖13个县（市、区），134个乡镇（街办），总人口570万。2008年，全市农业人口400万、村庄8319个，村庄多而小，村庄数量占全省1/10，村均人口比全省少271人，我们最小的村有200多人的，200人到500人有非常的多，村多村小产生了若干难题：村级组织运转成本高，经济负担重；很难选出有能力的带头人，村级班子弱；村多村散，基础设施建设成本高、效果差；农村宅基占地过多，浪费严重；农业生产方式落后，现代农业发展缓慢。这些难题严重阻碍了新型城镇化和农业现代化的发展进程。   

　　2008年，德州市乘着十七届三中全会的东风，立足实际、广泛调研、充分论证，确定了推进农村新型社区、产业园区“两区同建”、 促进农民生活方式、生产方式“两个转变”，加快新型城镇化和农业现代化建设的工作思路，按照“政府主导、规划先行、因地制宜、群众自愿、社会参与、依法依规、梯次推进”的原则，通过推进农民居住向社区集中，就业向园区集中，土地向适度规模集中，加快城乡居民公共服务均等化，促进土地适度规模经营和农民就近就业，创造了传统农区实现就地城镇化的“德州模式”。全市有30多万农户住进了设施配套、生活便利、环境优美的新社区，40余万农民实现了家门口就近就地就业。农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”的做法成为山东经验，德州被列入国家新型城镇化试点市、国家现代农业示范区。

　　发展中国论坛组织专家多次到德州调研指导，呈报给党中央、国务院的关于以两区同建推进新型城镇化的建议得到了李克强总理、张高丽、汪洋副总理等领导批示，李克强总理2014年7月专程到德州视察，指出：德州市在新型城镇化和农业现代化方面趟出了一条路子，希望进一步探索实践，为全国做出样子。中央电视台、新华社、人民日报等高层媒体多次给予报道，全国各地近300批次考察团、数万人前来参观考察。 

　　一、高度重视规划，实现了两区同建的高点定位。规划是发展的总纲，只有“纲”举才能“目”张。德州以两区同建推进新型城镇化是社会系统工程，做好规划是基础、是关键、是“龙头”。因此，工作之初，市委市政府就突出规划在推进新型城镇化中的重要地位和作用，强化规划意识，突出高点定位。市委成立了推进两区同建加快新型城镇化建设战略委员会，由市委书记、市长亲自挂帅，市委副书记具体分管，把做好总体规划作为一项重要的基础性工作抓好。先后多次召开市委常委会、市长办公会、全市现代城镇体系建设座谈会、县市区两区同建规划现场会等进行研究部署；组织农工办、国土、住建、规划等有关部门组成联合调研组进行专题调研论证，遵循“四化同步”理念，按照新型城镇化要求，结合传统农区特点，提出了“中心城区、县城、中心镇、大社区”的全域城镇化发展思路，把农村新型社区作为新型城镇化的基点，纳入城镇化发展规划，与其他三个层次一起进行谋划建设。市规划部门聘请南京规划设计研究院历时10个多月、分三个阶段对《德州市县（市）现代城镇体系规划》编制成果标准、《示范镇、农村社区规划》编制成果标准和《中心镇、农村社区合理规模》进行了研究，市、县、镇、村四级上下联动，由上而下顶层设计，确定城镇化发展策略和城镇体系空间格局，由下而上落实小城镇、农村居住社区布局和选址，制定了德州市2012-2030现代城镇体系规划，在山东省率先完成农村新型社区和新农村发展规划编制工作，受到山东省委省政府高度肯定。在工作中，我们坚持以十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记对深入推进新型城镇化和新农村建设的重要指示精神为指导，将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念贯穿规划全过程，结合德州作为国家新型城镇化试点、国家现代农业示范区、京津冀协同发展示范区等发展优势，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高建设质量这个关键，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感，促进规划的全面落实和有序实施，努力提升德州新型城镇化和农业现代化水平。

　　二、精心制定规划，以五大发展理念统领两区同建。习总书记曾经说过：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费。他强调，规划必须坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发。按照总书记这一要求，在规划制定的过程中，我们坚持“以人为本，尊重民意；切合实际，因地制宜；适度集聚，节约用地；突出特点，彰显特色”的原则，将全市原来的8319个行政村合并为3070个行政社区（村），规划了641个农村社区并居点，其中，城市规划区内社区113个，中心镇社区40个，一般镇驻地社区62个，纯农村社区426个。社区选址体现了协调，以便民为要，以3公里为服务半径，坚持择中、通达、形胜、人文的原则合理布局，做到人口规模与产业容量、基础设施、公共服务相协调，一般安排5000人左右为一个社区，乡镇驻地社区规划1万人以上。同时做好乡村文化传承，对具有浓郁乡村记忆、独特历史风貌的村庄做好保护和利用。居住设计体现了创新，考虑农村实际和农民生活特点，县城周边、乡镇驻地建设小高层和多层楼房，纯农村社区以“二层楼前后院”为主，户型款式坚持先进理念与群众认可相结合，既依托专业设计体现现代元素，又尊重群众意愿体现个性色彩。设施配套体现了共享，突出促进城乡公共服务均等化，按照经济实用、有效可行、同步建设、充分预留的配套原则，制定与农村新型社区居住形态、人口规模、居民生活需求相适应的公共服务设施与基础设施配套标准，主要包括“五化八通八有”（五化即硬化、绿化、亮化、净化、美化，八通即通水、通电、通暖、通气、通油路、通宽带、通电话、通有线电视，八有即有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、中心广场、社区服务中心）。社区环境体现了绿色，习总书记说：绿水青山就是金山银山。在制定规划的过程中，我们高度重视农村传统特色和生态保护，紧密结合北方农村特色，把传统农村元素植入农村新型社区，加大对历史文化建筑、特色村落、非物质文化遗产的保护，在新建社区规划建设“乡村记忆馆”，让人们记得住缕缕乡愁；每个社区规划一片树林、一方水塘、一个广场，使入住的农民看得见树、望得见水，听得见蝉叫蛙鸣。产业发展体现了开放，按照宜农则农、宜商则商、宜工则工、宜游则游的原则，围绕“一乡一品、一村一业”和增收富民配套规划建设农村产业园区，做到每个乡镇规划建设1处主导产业园和若干处特色产业园，通过发展现代农业和扩大对外开放、招商引资吸引城市资本下乡，提升产业支撑能力，方便群众就近就业。  

　　三、严格执行规划，确保两区同建的系统推进。规划具有引领、指导和约束作用。规划一旦制定，必须确保其严肃性和权威性，做到严格执行规划、分步实施规划。坚持一张蓝图绘到底，规划一步到位、分步实施，三届市领导做到一届接着一届干，使两区同建工作始终朝着既定目标向前迈进。

　　在规划执行上，强化规划控制，加强监督检查，确保规划执行落实到位，对于违反规划的行为，追究相关责任。在实施顺序上，突出建设重点，现阶段优先启动城中村、城郊村、乡镇驻地、产业聚集区和增减挂钩项目区的农村新型社区建设，成熟一处启动一处。在建设模式上，采取政府主导城中村改造、示范镇建设开发、企业社区联建、运用土地增减挂钩政策实施整村迁建和自拆自建滚动发展等模式，分类实施，逐步完成。

　　在产业发展上，严格执行落实产业园区发展规划，突出专业分工，立足自身实际，因地制宜发展工业经济型、现代农业型、旅游带动型、商贸市场型四类产业园区，重点结合国家现代农业示范区建设，立足粮食、蔬菜、畜牧、林果、休闲观光等优势产业，大力发展精准农业、订单农业、品牌农业、乡村旅游等，建设京津冀优质农产品供应基地，着力打造周边城市“放心农场”。工业产业园区和商贸流通园区主要向市、县经济开发区和中心镇集中，通过引进市场联结紧、带动能力强、产出效益高的农业企业或劳动密集型企业，促进社区居民就近就业、增加收入。

　　在公共服务上，结合实施山东省农村社区服务中心建设三年行动计划，完善农村教育、医疗养老、社会保障、户籍管理等功能，下沉公共服务，推行农事村办，让群众不出社区就能享受到和城里人一样的公共服务。

　　在优化环境上，坚持因地制宜、分类指导，与美丽乡村建设、乡村文明行动和城乡环卫一体化相结合，分别落实整治规划。对已建农村社区搞好配套设施建设，对长期保留村庄，开展好“三清四改四通五化”（即清理粪堆、垃圾堆、柴草堆，改水、改厕、改灶、改圈，通水、通电、通路、通宽带网，实现硬化、净化、亮化、绿化、美化），对拟撤并村庄，主要清理“三大堆”，治理脏乱差。

　　在社区治理上，顺应农民向居民转变、农村向社区转变的形势，健全农村社区组织体系、服务体系和管理体制，通过开展“新农村新生活”、“讲文明、树新风”等活动，教育引导农民群众不仅仅是人住进了新社区，在精神上也要实现“城镇化”。  

　　四、规划落实到位，两区同建成绩斐然。落实规划的过程就是推动工作的过程。经过八年的不懈努力，德州以两区同建推进新型城镇化的蓝图正在一步步成为现实。截止目前，全市规划的641个集聚型社区，已建成或在建420个，35万农户搬入新居；建设农村产业园区800多个，45万农民实现家门口就业，城镇化率由2008年的37.94%提高到2015年的51.73%，1个主城区、9个县域驻地、100多个乡镇驻地、400多个纯农村社区的全域城镇化雏形已经形成。

　　著名“三农”问题专家、中国社科院研究员党国英教授指出：“德州市的做法顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点，具有开拓性、创新性和先进性，对中国广大传统农区逐步实现城乡一体化具有示范意义。”这也是党国英教授对德州两区同建多年跟踪指导、多次实地调研得出的结论。  

　　一是城乡公共服务趋向均等。目前，全市建成入住的农村新型社区中，80%实现“五化八通八有”，90%配套建设了幼儿园或小学、敬老院或老年人日间照料中心。民政、计生、就业、社会保障等县级部门的审批、服务、管理职能全部延伸到农村社区，农民不出社区就能享受到城市的生活便利和服务保障。一大批现代气息浓郁、环境整洁优美的农村新型社区，历史性地改变了传统农村房屋破旧矮小、村庄脏乱差的状况，初步实现了农民生活居住的城镇化。公共服务功能的完善增强了小城镇的集聚力，陵城区糜镇镇驻地社区经过三年建设，由原来的2000人增加到现在的1万人，由原来的偏远乡镇发展成为陵城区的次中心。当前，很多暂时没有入住新社区的群众经常找到当地党委政府询问什么时候他们也可以搬入新社区，表现出了对入住新社区的热切期盼和真情渴望。   

　　二是农村经济集聚集约发展。通过建设产业园区，推进了农村土地流转、适度规模经营和经济集聚集约发展，促进了区域化布局、规模化生产、产业化经营，带动了农村加工业、服务业的快速发展。目前，全市建成各类现代农业园区232个，肉蛋奶年产量172万吨，70%以上销往京津冀鲁，成为周边城市的放心农场；建设劳动密集型农村工业园区200余个，平原县前曹镇户外运动服装产业园、武城县鲁权屯镇中央空调平台园区、庆云县崔口镇体育产业基地等园区有效带动了当地经济发展和农民返乡就业。农民群众由个体生产者转变为园区产业工人，既有土地流转形成的经营性收入，又有园区打工形成的工资性收入，收入渠道更加多元化。2015年农村居民人均可支配收入11269元，比上年增长9.6%，农民来自园区的收入占总收入比例达到60%以上，80%的返乡农民工留在当地就业创业，农民幸福指数明显提升。   

　　三是城乡要素流动加快。城乡资本、土地、劳动力等要素双向流动、优化配置，加快了城乡协同发展进程。农村社区建设已盘活约10万亩的农村建设用地，吸引52个大项目签约，总投资934亿元。两区同建为城市资本下乡提供了载体，促进了城市工商活动向农村辐射，工商产业链向农村延伸。近五年来，城市工商企业到乡村办加工企业1200家，投入资本180亿元。全市累计转移农村劳动力75万人，占劳动力总数的32.2%，越来越多的农民入园创业、就近就业。  

　　四是促进了农村改革发展稳定。通过合并村庄建设社区，农村人才资源、土地资源得到整合，基层班子得到强化、农村发展得到空间，促进了基层政权稳固和农村改革发展。按照“凡合必选”的要求，合村建区全部进行了班子选举，班子成员年龄、学历、能力得到全面优化。通过建设产业园区，促进了土地适度流转、新型经营主体发展和土地确权登记颁证等工作，土地流转面积达288.8万亩，占耕地面积的31%，培育了一大批家庭农场、农业合作社和农业社会化服务组织，农业综合机械化率达到91%以上，现代农业雏形已基本形成。更为重要的是，两区同建让更多农民实现了社区居住，就近在园区就业，有效减少了留守儿童、留守妇女、留守老人“三留守”社会问题，促进了农村社会的和谐稳定。  

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