由中国城市和小城镇改革发展中心、财讯传媒集团主办的“2014’崇礼 中国城市发展国际论坛”于8月1-2日在河北省张家口市崇礼县举行。上图为中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁。（图片来源：新浪财经 刘海伟 摄）

　　新浪财经讯 由中国城市和小城镇改革发展中心、财讯传媒集团主办的“2014’崇礼 中国城市发展国际论坛”于8月1-2日在河北省张家口市崇礼县举行。中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在发言时表示，北京的城市病是一个大量优质资源集中，大城市高度发展，发展阶段相对和发达国家有一定差距的，必然面临的城市病。那么这个城市病重点体现在几个方面，就是交通拥堵，雾霾是一个重要的现象之一。

　　以下是文字实录：

　　李铁：为什么这次会议把“京津冀协同发展”作为一个主题，是在半年前，张家口侯亮市长特别关心张家口的发展，说能不能就这个问题作为今年夏季张家口发展论坛的一个主题，谈一谈京津冀发展问题，更多的结合京津冀协同发展促进张家口的发展。头一段舆论的炒作给人产生一个误导，各位更多关注房地产的发展，出现了很多副中心的说法，导致了房价的暴涨暴跌，后来这个趋势得以扭转，我们也注意到有关媒体已经报道关于京津冀发展规划要出台。作为我们研究区域发展、研究城镇化问题，我们不想谈论经济运行发展规划问题。主要谈谈在中国这个城镇化大背景下，一个区域协同发展应该具备的一些分析的方法，尤其值得我们各方面引起注意。

　　整个今天代表我个人的观点。 京津冀发展不能违背两个问题，第一个是城镇化大背景下，中国城镇化高速增长，研究京津冀，肯定不是研究京津冀农业的发展，是研究京津冀整个大区域之间城市之间的关系。

　　第二，我们还不能回避在中国区域发展问题，毕竟是三大大型地区，北京、天津、河北。这三个大型行政区是一个什么关系，是完全市场要素可以打通的关系还是存在行政障碍还需要我们认真研究思考。

　　大的前提就京津冀发展，这些都有数字，我就不讲了。

　　虽然我们看了北京和天津是城市，但实际上它是一个辖区，我注意到，我们到国外，今天有日本客人，到国外经常拿出中国北京、上海、天津的资料就出现了很大的误差，北京和上海的人口的密度是非常之低，每平方公里一千多人，这是第一个概念。第二，昨天也有一个同志在讲的时候，讲到上海土地产出面积低于很多其它国家。为什么造成这种误差呢？就是因为我们把行政区和城市给混为一体了。因为我们把北京行政区、辖区和北京市的城区放在一个概念上分析的时候，当然了1.68万平方公里，2140万人，每公里人口密度是世界上相对低的。可是把主城区，城区人口密度和国外城市同样比较的话恐怕是差不多，产出面积也没有大的差距，所以我们了解中国区域问题，首先要了解城市和区域的区别，北京和天津虽然是个城市，但是它是一个辖区，是一个相当于大型的辖区，相当于一个省。

　　从这个图上可以看 这三个地区差距非常大，北京城市化率86.3%、天津78.3%、河北48.1%，这么大的差距怎么进行协同互补，这是非常大的问题。长三角、珠三角差距是没有大的，完全处于不同的发展等级。

　　再看这张图，北京对周边有没有辐射作用？我们如果再研究一下北京产业结构，北京对周边工业，从历史上就没有辐射作用。天津，对它辖区有辐射作用，但是对河北辐射作用很低，河北基本靠自己根据自己铁矿、煤矿资源优势独特发展资源性产业，我们设想大城市的辐射，你像东京对周边的辐射，工业的辐射在北京几乎是不存在。所以北京对周边地区的辐射主要是服务业的外运，研究北京和周边协同发展的关系，可能形成产业辐射关系，城市化率和产业结构服务业的辐射尤为突出，我们在张家口，刚才市长和县长都讲了，其实张家口就是一个典型特征，一个过去保北京，大的范围内产业结构改造，但是涵养了十几年之后成为了北京旅游的重要的消费地。

　　所以我们看秦皇岛、北戴河每年两千多万人口，京津两地占800多万，包括承德的旅游人口。这个整个辐射我们不能按照通常城市的发展规则来去判断，因为每个地方有每个地方的产业特点。发展阶段有很大的差距，北京以服务业带动为主，天津工业化中后期，二产占主导地位，河北处于工业化中期阶段。发展阶段我刚才讲差距很大，产业结构不同，公共服务差距就特别明显。

　　协同发展一体化，如果我们的公共服务差距这么大，我怎么实现一体化。我们也知道全国最优质的资源都集中在北京，当然我们也看到更重要的一个特点，北京还处在虹吸作用，因为它的户口优势远远大于其他地方。北京的户口和天津不能兑换，和河北更不能兑换，河北哪个城市都没有资格到北京落户，这就形成了区域发展上的一个区域发展的鸿沟。很多人提出北京能不能承载更多的人口，可是北京、河北、天津处于华北的同一片蓝天下，同一片水资源的承载地区。对京津冀人均的水资源占有量是中国人均的1/8，世界人均的1/32。不仅仅北京缺水，河北也缺水，天津也严重缺水，而且河北的地下水开采已经形成了巨大的漏洞。

　　所以我们看整个水资源的情况、空气质量的情况，在整个京津冀差不多是类同的，所以不存在哪儿的资源存在率差，哪儿资源存在率好一些。虽然在我们知道了发展阶段产业结构不同，但是产业规划具有同构竞争的格局，就是三个地区都在竞争优质资源，竞争优质的房地产，竞争优质的高新技术产业。所以我们看，不仅仅北京和河北的周边城市，14个周边城市有竞争，北京和天津也在有竞争。我们到这些城市勘，房地产发展的形态基本都一样，然后都在竞争优质资源。所以在在中国的区域，大的背景下一直没有互补关系，就是一个竞争关系，降价竞争。

　　面临的困难。从北京来看，北京的城市病是河北盼望能得到的城市病。北京的城市病是一个大量优质资源集中，大城市高度发展，发展阶段相对和发达国家有一定差距的，必然面临的城市病。那么这个城市病重点体现在几个方面，就是交通拥堵，雾霾是一个重要的现象之一。那么天津的问题就是，它也面临着城市发展基础设施供给严重短缺，但是更重要的，它希望得到的政策支持空间，它的发展空间并没有得到充分的填补，设想所谓滨海新区那种庞大的发展计划离它未来的目标还有遥远的距离。河北最大的问题就是发展滞后，自我发展又遇到两个行政中心，北京和天津的这种行政压力，所以这个就是三个地方在发展过程中面临的这种困难和利益取向的区别。

　　再有就是行政壁垒，所谓行政壁垒在中国是一个非常特殊的现象，我们也知道，中国整个基础设施的供给和它的审批程序是按行政区划来申报的。行政区划，第二个整个供给体系是由行政区域自己来决定的，除了跨区域的交通设施的配置。可是，正因为如此，为了保自己的资源不至于外溢，特别是保证我在土地的优势上处于绝对的。因为我们都依赖于土地财政，绝对不至于导致土地出让金的下降，所以在整个交通设施的配置上，区域之间没有进行有效的连接。这是比如说河北有很多地方，如果我们希望降价，河北和北京的房价差距很大，当然由于担心河北的房价上涨，房价的下跌影响到北京的房价下跌，所以北京和河北的交通这种“断头路”特别多。

　　还有一个就是说，我们在判断城镇化发展、区域发展过程中，我们对于特大城市的辐射期望值过高。总是想北京的两千多万人口和天津的1400多万人口足可以对周边产生辐射，所以周边的行政区划规划半径过大。所以头几天我们看到所谓“副中心城市”，从保定到沧州，到邯郸、石家庄都可以列入“副中心城市”。我们最近去韩国、日本调研，实践上我们也参照了一些世界的资料。在特大城市，它基本的辐射半径在离中心区，实际上就是30公里左右，就是最佳的半径。为什么说30公里，不到50公里是最佳半径呢？要保证不超过一个小时直接到达我上班的空间，很多人没有这个概念，30公里是多少呢？

　　30公里的半径，2700平方公里，2700平方公里如果按照一般的城市人口密度一万人的话就是2700万人，北京现在2140万人，而且是随着城际铁路向外延伸，而不是随着高速公路向外延伸，因为城际铁路承载人口最大。所以我们在向周边城市辐射过程中，我们对于特大城市辐射期望值过高，设置的车程过远，就会导致我们一些基础设施配置会造成投资的偏差，所以这个我们很多政府的区域研究问题专家没有得到清醒的认识，所以这个是一个非常重要的一个概念。

　　还有就是中国这种等级化的城市管理体制不对等的话语权，行政机制的差距，保北京为前提的。再一个，要素分配的市场机制也没有确立。传统区域协调方法还在主导未来的规划，传统区域协调方法就经常强调协作、一体化、协同等等，其实我们对区域的问题认识远远不足。所谓区域协调主要有以下几个问题，一个是交通资源的配置，所有的生产要素的配置完全市场化，所有的行政区域的障碍可能被打破，那么我们是在计划经济指导思想上，不考虑交通问题、不考虑行政的等级化问题，不考虑公共服务差距问题，共同从理想上、从计划经济模式上来配置我们资源，存在很大的问题。关于区域发展观的问题严重滞后，对国情没有深刻的分析，这是我们现在面临的问题。

　　那么关于协同发展的建议。

　　第一条，以人为本。河北地区1亿1千多万人，他们在未来的区域发展和城镇化中应该占什么样的地位，这是区域发展的关键，我们考虑人在协同发展中怎么样发生转变，怎么样解决就业问题，更重要的是河北。城市化率是48%，还有52%的人口，他们怎么样从农业向非农产业转变，怎么样能得到这种产业各种方面的支持，和中央政策的支持，以促进增长和增加就业为前提，这种区域发展的政策，恐怕是值得我们考虑的。当然我现在看到各家观点对这个认识严重不足。

　　第二，尊重规律，制订长期发展政策。我们现在看到大量在规划中的短期行为，希望一个京津冀协同发展在三、五年之内还会来一番城市的大变样，这是我们国家近些年城市发展中存在的严重问题，城市不是一、两天建成的，更重要是建立一个机制。

　　第三，建立机制，强化交通网络配置。这次已经制订了一个交通发展规划，但是这个到底以什么连接区域之间的纽带，哪些是对人口的这种要素的承载力最大，是不是到处都建高速公路。我去日本发现我们整个在城市群之间连接的纽带基本都不是高速公路，可是我们这些年从北京、天津开始向市郊延伸的公路都是高速，带来大量的车流，但是车流等于说是白领，有钱人才能买得起车。但是北京有八百万外来人口、中低收入人口，这个城市的什么样的承载才能满足他们的需求？我们现在应该从高大上降低自己的身段。

　　第四，要以市场为主导，来打破行政的过度干预。到目前无论是一个核心还是“两核”，我觉得这个都不重要，我们是来确定人向哪里去，市场向哪里去，这个恐怕是最重要的。就是市场的选择远远大于我们自身的选择。在这个过程中我想崇礼就是一个最好的经验，说实话，崇礼虽然张家口市政府、崇礼县政府对崇礼这些年滑雪产业、冬季旅游、夏季旅游产业给予充分的支持，但是这种支持是在尊重市场的选择下尊重支持。因为滑雪场不是政府投的，那么来旅游的人口也不是政府动员来的，但是路的修建对企业的这种支持、发展政策的重新选择带来了非常大的市场机遇。其实无论申奥还是不申奥，只要有这种市场机会，当它的交通配置发生变化的时候，这个地方的发展，各种资源的合理性就会进一步放大，我想这个就是研究经济结构发展，张家口崇礼就是最好的经验。

　　第五，增量调整的研究，存量继续优化。我们不可能改变人口向北京、向天津，特别是向北京集中的趋势，因为这是中国城市化发展进程中一种必然的趋势。第一，我们现在13.4亿人口，不能想象这13.4亿人口都平均分配在中小城市中，特大城市一定要发挥作用，日本1亿多人口，如果按北京来算日本一都七县已经4300万人口了，日本狭小的国土面积还发展特大城市，我们中国国土面积比日本大很多，人口也比日本多，相当于日本的十几倍，这么多的人口，他不向大城市发展，不遵循世界城市化发展的规律，向大城市、特大城市集中，怎么可能去选择一个自己悠闲的空间，寻求一种生态化的生活方式呢？这是不可能的，所以存量优化，同时也一定会带来人口的进入，这种特大城市的虹吸效应恐怕还要持续很长时间，所以只能说通过增量调整来放缓节奏，调整增加基础设施供给的能力，这个发挥周边中小城市作用，可能是作为一种选择，但是最终还是要市场来决定。

　　建议改变区域研究方法、改革区域管理体制，这是一个重大课题，我们到现在还没有深入地去进行研究，我们要去面对这个问题。第二，强化产业结构调整在这个发展阶段中，根据不同的地区要有不同的选择。比如京津，特别是天津要强化服务业的发展，对北京在服务业发展怎么向河北进行辐射，河北的工业发展要进行什么样的选择，是不是在走过去的高污染的发展路径？一方面需要靠自身去调整，当然另一方面也需要给足够的政策机遇。第三，改革户籍管理体制。我们也注意到了，中央已经颁发了《户籍管理制度改革》的文件，但是这只是迈出第一步，问题远远没有解决。我们还注意到特大城市还在处于控制范畴，所谓特大城市控制范畴，京津冀就两个地区都在控制范围之内，那么河北本身要想解决这个问题，必须要面对的京津冀户口、公共服务的壁垒，这个问题将来怎么解决。第四，不要依托边界确定经济圈，而依托市场的联系。原来河北环北京一圈沿着边界划了14个，其实并没有建立起必然联系，北京人基本不到那里去，可是我们也知道，还回到崇礼的例子，崇礼离北京220公里，按照北京和河北原来制订的环北京圈发展思路，崇礼在圈外。

　　可是河北崇礼恰恰是依托于北京，它促进了基础设施的发展，房地产的发展，旅游业的发展。所以我们要根据崇礼的这种经验，要调整我们的发展思路，不是想象的沿着边界就可以发展，沿着边界其实也没有发展前景。因为什么？我刚才讲过了，30公里可能燕郊31.3公里，其他地方都没这么近，那么都在北京圈内。所以重新建立经济圈是依托于市场为原则。第五，通过中小城市调节人口格局。其实不是说我指定中小城市去哪里，是在我们整个交通设施配置，把所有的中小城市通过轻轨、城轨建议的交通要素连接起来的时候，市场会自动选择到他那里去。所以在这个时候在北京郊区的一些中小城市，辖区内的中小城市，很可能就会获得更多的一种发展机会，当然了，我们也希望在这个过程中，河北也能得到更多机会，前提是交通，所以要重新规划区域交通格局，而这种交通格局不是主观想象的，我刚才讲过的，是最有利于各种廉价的要素来建立的交通格局，而不都是高大上的交通格局。最后要确定分类指导的发展政策，考虑到发展阶段，考虑到不同的产业结构、地理位置，特别是像我们张家口崇礼，这种政策就和其他城市政策完全不一样。

　　我记得刚才很多人讲，崇礼的夏季旅游有优势，优势在哪里？凉快，各种要素的复合。可是要想再增加，崇礼的空间受到严格的限制，没有更多的空间。但是想吸引北京的资源就不能一个政策，比如高尔夫球场，别的地方不能建，这个地方能不能建？我觉得通过申奥，申奥力度最大的前提，国际奥委会，申奥过程中你的基础设施你不能在奥运会开完以后限制，造成浪费。为什么挪威要公投，不想申奥呢？就是它几百亿美金的基础设施投入以后，闲置会造成公共资源的浪费。为了不使资源浪费，一定要发展夏季旅游，得到更好的利用。那么可不可以建高尔夫球场，可不可以建我们原来限制的基础性设施、市场化的设施，恐怕这都可以考虑。所以研究京津冀协同发展，我觉得崇礼是最好的例子，我也希望把它研究透，在这里还有更好的机会，有申奥的大前提，交通结构改变了，对这个地方的发展会有无限前景，谢谢