由北京—中诚信国际信用评级有限公司与穆迪投资者服务公司联合举办的“穆迪—中诚信国际信用风险会议”于6月17日在北京柏悦酒店召开。本次会议主题为“中国能否抵御经济结构调整带来的风险？ ”。图为穆迪地方政府和公共机构部副总裁、高级信用评级主任Debra Roane。(图片来源：新浪财经 刘海伟 摄）

　　新浪财经讯 由北京—中诚信国际信用评级有限公司与穆迪投资者服务公司联合举办的“穆迪—中诚信国际信用风险会议”于6月17日在北京柏悦酒店召开。本次会议主题为“中国能否抵御经济结构调整带来的风险？ ”。穆迪地方政府和公共机构部副总裁、高级信用评级主任Debra Roane在发言中表示，中国2000年的城镇化率只有36%，这是按人口来计算的，但是到2012年我们已经超过了53%，我们预计它还会继续在2020年的时候达到60%，这就意味着可能会有一亿的人要移居到城市地区。

　　Debra Roane指出，我们认为未来地方政府发债的项目会逐渐的扩大。我们看到现在地方政府债务目前的规模，相对于整个地方政府总债务的17.9万亿的话，现在只允许发大概1090亿，这个规模还是非常小的。

　　以下是文字实录：

　　Debra Roane：大家早上好，我很高兴参加今天的活动，跟大家来介绍一下地方政府债的一个市场，以及对地方政府的影响。

　　首先我们会来讲一下地方政府发债的政策它的一些考虑是什么，为什么会推动这样的一个政策，主要是因为有一些改革，以及它的政策的重要意义在何处。第二个就是债券市场它能够提供的一个好处，为地方政府的基建融资需要提供一个很好的融资来源。第三个就是提高透明度是有助于区分信用风险。

　　中央政府为什么去推债市的发展，特别是地方债？我们首先来看一下背景。地方政府需要对基建项目提供融资，所以，这也是推动刚才讲的这个政策它的一个主要原因。中央政府有一个城镇化的规划，我们可以看到城镇化率还会继续的提高。左手边的图2000年只有36%的城镇化率，这是按人口来计算的，但是到2012年我们已经超过了53%，我们预计它还会继续在2020年的时候达到60%，这就意味着可能会有一亿的人要移居到城市地区。

　　这之外中央政府也表明需要能够在交通、供水方面向这些新的城市居民来提供服务。所以，很多的基建需求，而且政府对于这些基建建设是需要来负起责任的。所以，我们可以看到地方政府在中国是扮演着一个更大的基建服务提供者的角色。

　　政府对于尽快的成本增加方面做了盘算，大概会有一亿人在这个过程中成为新增的城市居民。所以，整体的成本大概是在13万亿人民币左右，所以，会有一堆的基建项目上马。

　　刚才讲到的地方政府对于基建的任务是非常重的，在考虑到城镇化的一个继续加快的趋势，它也意味着政府的债务，几年前地方政府的债务水平是非常低的，但是从2009年上一次的刺激方案推出的时候我们看到有一个上扬，达到61.9%，去年12月份我们看到审计署也表明2012年，2013年的债务余额它是增加量方面有大概12%左右的增加。所以，从目前的债务水平来看，它的债的分散度是非常高的。我们看到直接的融资有一些，然后像地方政府的融资平台，通过平台公司来进行借款。在这些平台公司上的负债他们没有完全来进行披露，即使完全披露的话，很多都是很散的。所以，很难去理解地方政府到底它的债务水平有多高。

　　财政部的副部长最近在一次发言中谈到，大概几天前他接受采访的时候提到，大概地方政府有154000的平台公司，用好几千种的融资工具来借款。所以，这个情况是非常复杂的，中央政府也意识到这个情况。

　　此外，要进行财政改革的必要性政府也是意识到了，政府在过去12个月已经推出了一些财政改革的政策，包括三中全会以后，之前他们也提到过了，就在2013年11月的时候，有一些财政的改革措施被财政部宣布，然后到2014年政府还宣布了2014年的财政的工作重点，其中的一些重点是非常详细的看到地方政府发债的一些情况。

　　所以，对于基础设施融资来说如果政府没有收益的话，政府可以发行一般的政府债务。如果有收入来源的这种项目可以发收入债。所以，我们看到今年政府的财务透明度也越来越高了。这是第一次31个省中的30个省都公布了他们政府相关机构的债务，都在他们的网站上公布了，当然重要性就是最近宣布的有十个省市被选中来以自己的名义发行债券。这个举措在我们看来是非常重要的步骤。因为这是一个逐渐过渡的过程，这是市政债形成的一个逐步的过程。

　　2011年的时候，当时政府就说让36个地方政府和4个省市可以自行发债，它是委托财政部来发债，这个财政部的控制还是比较强的，这次在2011年和2013年的时候，政府允许这些地方政府自己发行债券，但是最重要的是今年的一个试点项目，允许十个地方政府首次来自发自还债券，包括了8个省和2个市。

　　未来还有哪些出台的措施呢？首先为了让债券市场充分的发挥作用，除了这些试点的项目以外，我们需要在预算法里进行修改，因为目前的预算法是不允许地方政府借债，也不允许担保债券的，这就需要人大要去审议预算法案的修订稿。我们认为在地方政府在修改以后可以允许他们发债，但是这个过程我们现在还不知道需要多长时间，今年能否完成也不清楚。

　　第二个就是所有财政和会计改革政策的落实，比方说让各个省公布完备的资产负债表，然后也把债务放到预算当中，这个都是让市场的参与者能够获得更多信息的一些举措。当然，与此相关的就是要准备这个材料，未来就要披露这些材料。

　　最后，我们认为未来地方政府发债的项目会逐渐的扩大。我们看到现在地方政府债务目前的规模，相对于整个地方政府总债务的17.9万亿的话，现在只允许发大概1090亿，这个规模还是非常小的。但是我们知道在两会时候，在2014年的财政政策当中已经考虑到了这个因素，政府说我们需要减少地方政府融资平台发挥的作用，要把目前他们发挥的作用转移到地方政府债的平台上。我们知道在这些债务当中，现在未偿还的债务有一部分未来会变成地方政府的直接债务。

　　接下来我想介绍一下债券市场在多大程度上可以提供更可靠的融资渠道来支持地方政府的基础设施建设。债券市场多少有哪些优势，对中国的地方政府市场来说，我们之前也谈到目前借贷的模式是非常分散的，而且也缺乏透明度，而且这个债务的条件也比较差，也就是说地方政府他们借的债都是期限比较短的，没有办法和项目的周期搭配起来，而且利率也还比较高。与此同时，在其他国家的债券市场可以提供期限更长，而且是固定利率的这种标准化的产品。

　　透明度的提高也能够由债券市场提供的一个优势，这样我们可以监控地方政府的债务的情况。另外，从地方政府自身来讲，他们开始用自己的名义来发债以后，他们也会更加的负责来进行投资的决策。当然，这种资金的来源还可以提供基础设施投入的需求。

　　这个图给大家显示了其他国家的债券市场如何提供高效的融资渠道，这里面有三个例子，一个是澳大利亚，一个是加拿大，一个是日本。地方政府他们发债的情况是比较多的，是用来支持基础设施，都是按照美元计算的，过去五年的基建支出都是非常高的。

　　从这个图上可以看到这些国家来使用债券的市场来进行大部分的基础设施的建设，而这些债券时间也比较长，加拿大通常他们发的债都是10—15年的期限，有的时候还可能更长。关于价格，其实成本是比较低的。

　　到底有哪些因素可以创建一个成功的债券市场呢？在这里我列举了几个因素。首先，信用评级是作为通往资本市场的护照。另外一个很重要的就是及时统一的债务与财务数据，这样市场的参与者可以进行科学的决策。另外，还有还债的责任一定要明确，一点儿都不能含糊。最后，政府还需要一些工具和系统来控制财政的状况。最后政府官员和市场参与者之间需要有对话，来加强信息的流动。

　　这幅图给大家显示了我们在不同的国家地方政府评级时所考量的一些因素，它包括财政状况、债务负担、治理和经济的基本面，后面我给大家列举了一个计分卡，就是我们怎么决定地方政府的信用质量。我给大家显示几个其他国家的财务信息的样本，这个都是其他国家的地方政府提供的材料。地方政府通常会公布比较详尽的预算的文件，这些文件里会介绍未来一年政府的规划，同时里面还可能包括多年的财政的运行数据，经常包括一些基本的假设，也就是如何支持未来收入和支出增长的一些基本的假设，还有一些国家它也会有一个多年的资本融资计划，然后就介绍未来的每一年的融资的规模是多少，有什么渠道。

　　然后这些国家会提供一个财务的报告，这个财务报告可能是由独立的机构，独立的审计事或者由政府自己来审计，里面会非常详细的说明收支变化的情况。此外，还有相当多的信息是关于现有的债务，包括直接和间接的债务，还有或有负债。

　　之前我也提到中国地方政府债券市场的发展，其实我们可以利用债券市场为地方政府支持基础设施投资的这样一些功效，把它用到中国来。

　　下面我介绍一下怎么通过提高债券市场的透明度有力区分信用风险。随着中国的地方政府的材料逐渐的公开，我们就能够更好的区分不同地方政府的信用状况。

　　我想我们可以看一下我们通常考量的一些因素或者指标，然后看这次的十个试点项目中的这些省市的具体的情况。

　　左手边是一个很重要的指标，也就是债务占收入的比重。我们可以看到其实这些省市的差别还是比较大的，比方像广东大概是超过75%，北京是超过125%。通常债务水平高是负面的因素，因为这样对政府的预算带来比较大的压力，但是有些机构，如果说它经济发展比较强的话，它能够很容易的产生财政的收入来支持债务的偿还，有一些地方政府它有很多的资源，还有的时候如果借债的主体是地方政府融资平台，他们可能有自己的现金流，也可以用来偿债。

　　但是我觉得除了债务的规模之外，更重要的是这个债务的结构，因为我想很多的地方政府是依靠信托基金来举债，它会造成很多短期到期的风险，而且成本也比较高。在这里我们看到不同的省市情况也不同，像上海，它的信托基金的比例非常小，不到2%，而浙江占到14%。

　　另外一个我们看的指标就是地方政府对土地出让金的依赖程度。右边这个图显示的是土地出让金占债务的比例，我们看到大概85%的收入是来自卖地的收入，不同的省市它对这个收入来源的依赖程度不同，对很多地方政府来说，如果可以用卖地的收入来支持基建的话，那是非常有利可图的，但是这种土地出让金的收入增长是不均的，有的时候一年可能增长很多，到2014年的时候，政府预计说是土地出让金可能会下降12%，那这种波动性对财务的管理来说是很有挑战的。

　　另外一个更重要的因素就是很多的地方政府他依赖这种土地收入来还债，这个图就可以显示像广东，比方说它依赖土地出让金来支付它30%多左右，而其他的省份大概有60%的依赖度，如果房价下跌的话，这些政府他们的财务表现会受到影响，而且偿债的能力也会受到影响。

　　区分地方政府的信用是去看他们的信用风险，比如我们可以看到人均GDP与全国平均水平的一个比较，我们看这个变化是非常大的，北京大概是全国平均水平的1.2倍，江西只有0.7。所以，大的经济体，大的省份他们有自己营收的能力，能够提高他们偿债的能力和他们的财务表现。所以，我们可以看到在信用质量这块，我们有很大的差异。

　　但是由于有中央政府的一些转移支付，所以，冲淡了这样的一些差异，一般这些都是支付给那些经济不是那么发达的省份会多一点儿。所以，我们刚才看了信用设备方面的一个分化，我们看到透明度还是一个挑战，地方政府的财务透明度在改善，但是还是非常的不透明，我们认为有一些信息是很重要的信息决策依据，但是还没有公布和披露。比如他们偿债的规模，他们债务的水平，但是积极的这块我们看到确实这些信息的提供越来越多，有一些收支信息的披露也是标准化，比如每年公布一次，有一些省份已经开始更多的披露他们的财务数据、财政数据，在自己的政府网站上去发布，大部分的省有发他们2013年自己的债务水平的数字。

　　我们认为如果地方政府能接入债市的话，能够更好的来提高透明度。实际上上周五的时候，财政部发布了一些细则，有一些具体的信息披露的要求，2012年，2013年，2014年的财务数据的披露。另外，主要是财务数据这块所有的一些跟地方政府有关的债务，以及需要偿还的金额都需要来披露。所以，我们认为方向是对的，就是要来提高透明度，这是非常重要的，对于债市的发展也是很关键。

　　所以，总结来看，地方政府有很大的基建的需要，有一亿的人要移到城市，这会需要大量的基建去支持人口的转移。目前的融资模式我们也讲到它是非常分散的，也是不透明的。另外，我们发现债市的好处就是能提供一个更加可预见的融资的区间，这是很多国家的经验，我们认为中国目前也在朝着这样一个方向迈进。我们看到有一些比较一致的政策方面的表态，有一些改革的举措去提高透明度。

　　另外，债市的推出也是他们改革的一个非常重要的一环。我们认为肯定会有在财务透明度方面的一个提升。然后这些发债人也会更强化自己的主体责任。另外，对于基础设施的项目也能提供一个更加可靠的资金来源。

　　谢谢大家的聆听，我会回答大家的问题。

　　中国的地方政府不能破产，那你会不会考虑地方政府的发债并不是一个新的机制，只是一种国债的延伸？

　　其他国家的地方政府，如果是中国这样一个规模的国家，他们也没办法破产，美国实际上有大概7.3万亿美元规模的地方债，实际上是有一些市政府他们破产的规则的，他们是可以破产的，但是这个破产的法在地方政府这一块并不是非常的明确。

　　所以，在中国债市这块，地方债这块，你确实讲的很对，地方政府它是采取了分步走的办法，一步步的去推出地方债，我觉得在这个问题上财政部是非常的上手，哪一些省份可以来举债，可以举多大的债，有哪一些可以自行来销售他们的地方债，我们当然预计还会有更多的举措出来，现在还是比较早，比如说可能需要改变预算法，同时要修改一些在会计，还有财政方面的一些准则，我觉得还需要拭目以待。希望我刚才回答了你的问题。

　　我们知道西方国家的地方政府有破产法，能够来控制债务的水平，我觉得这个问题跟刚才那个好像很类似，对于中国的地方政府，你是不是也建议要有破产法呢？

　　我们不做建议，我们只是做观察，做一些评论。之前也提到其他的一些国家可能他们有非常不清楚的一些地方政府破产的规定，尽管有这个规则，但是对一些地方债的一个市场的规制并没有非常的明确，我并不认为它能够帮到中国，比如我们看到在加拿大和澳大利亚有一些不明确，但是对于美国来说他们有非常细化的地方政府发债的一些规定和破产的规定。所以，可能需要考察多个国家的模式，没有一个能够放之四海都皆准的做法，可能需要就中国情况来制定自己的一些规定。