2014中国城镇化高层国际论坛将于4月18-20日在上海举行，论坛的主题是“政府与市场”。上图为中央财经领导小组办公室副主任杨伟民。（图片来源：新浪财经）

　　新浪财经讯 2014中国城镇化高层国际论坛将于4月18-20日在上海举行，论坛的主题是“政府与市场”。本届论坛由中国城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛和世界银行[微博]共同主办。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民为本次论坛做主题发言。

　　杨伟民指出进城镇化措施要稳，步子要实，如果在增长速度减缓以后如果我们不顾一切追求城镇化的速度，就会使城镇化脱离我们的经济发展，出现有房无人的“鬼城”，削弱我国经济长期发展的潜力。应该说现在少数个别地方已经出现了这种苗头，建设了大量的新城、新区，房子是建起来了，但是人还没来，积累了一大堆的矛盾和问题，这是后患无穷的。

　　以下为发言实录：

　　杨伟民：各位朋友大家上午好。虽然主持人讲，前两天已经充分讨论了新型城镇化的一些指导思想、意义、目标。因为前两天我不在，没听到大家的发言，根据城镇化工作会议以后各个方面的一些反映、解读，我觉得有必要对中央城镇化工作会议的一些基本精神做一些归纳。所以我今天的发言还是围绕城镇化工作会议的一些基本形式做一些归纳，就一些最主要的内容跟大家一起分享。

　　因为我觉得社会上媒体、包括我们的市长，还没有完全准确地把握城镇化工作会议的一些精神。特别是很多部门、地方的一些领导在思想上和总书记的要求还有一些距离，也就是说我们还跟不上。

　　我想说的第一个问题就是推进城镇化的时代背景，其实推进城镇化这件事不是今天才提出来的，在2000年十五届五中全会就已经提出要推进城镇化，当时叫积极稳妥推进城镇化，和现在的说法差不太多。但是当前中央之所以如此高度重视城镇化工作，我觉得是因为和本世纪初相比，我国发展的阶段性特征更加明显，所以我要先说一下推进城镇化的时代背景。

　　时代背景有几个方面的变化，第一个就是增长速度换档了。

　　大家知道城镇化是经济发展的一个过程，但是我国经济潜在增长率已经从过去10%左右的台阶，降到了目前7—8%这样一个档位上。按照总书记的说法，我们现在处于三期叠加阶段，三期叠加，第一个期就是增长速度换档期，第二个期是结构调整镇痛期，第三个期前期刺激政策消化期。

　　在增长速度减缓以后如果我们不顾一切追求城镇化的速度，就会使城镇化脱离我们的经济发展，出现有房无人的“鬼城”，削弱我国经济长期发展的潜力。应该说现在少数个别地方已经出现了这种苗头，建设了大量的新城、新区，房子是建起来了，但是人还没来，积累了一大堆的矛盾和问题，这是后患无穷的。

　　第二个背景变化就是生产能力过剩，大家知道城镇化是工业化的结果，和工业化是相随相伴，相互促进的，虽然说我们国家的工业化任务还没有完成，但是产能过剩成为当前最突出的矛盾和问题。所以在绝大多数行业已经面临产能严重过剩的形势下，如下仍然简单的通过工业化的数量扩张来带动城镇化，大搞工业园区、搞产城融合。产城融合这个词如果从空间的角度来看，说产业和人要相对集中，这是可以的。很多地方事实上是这么理解的，要先搞工业，然后再搞城镇，先建一个工业园区，然后再建一个新城，这样就会导致给大家一个错误的信号，还是要重头去搞工业。很多中西部地区的同志就是这么理解的。如果还是这么搞的只能是加剧产能过剩的矛盾，城镇化也是不可持续的。过去很多工业园区，现在可能已经要开始面临新的一些调整。

　　第三个背景变化就是劳动年龄人口减少。大家知道我们过去城镇化的速度较快，主要是靠农民工进城就业，所以它实际上是一种统计意义上的常住人口的增加。但是过去是可以的，过去因为劳动力属于无限供给状态，不断的进城，但是最近两年劳动年龄人口总量开始出现减少的趋势。2012年净减少345万，2013年，去年又减少了244万。两年减少了500多万，就是劳动年龄人口净减少。所以在这种形式下如果不改变原来的城镇化模式，只是靠新成长的劳动力进城就业，我们城镇化的速度比率会降下来。

　　第四，农民工的诉求增多了。过去老一代农民工进城增加收入是唯一的要求，并不把工业岗位当做一种职业，也并不把打工地当做生活的最终归宿。但是现在80后、90后的新生代农民工已经成为了农民工的主体。对于他们来讲养家糊口、赚钱并不是唯一的追求，他们的想法和期待并不同于以往的老一代农民工。在这种形势下我们必须改变原来只允许农民进城就业，不允许农民在城市融入城镇生活的，半城镇化的模式，这也是必然要做的。

　　第五变化，就是资源环境承载能力减弱了。城镇化同时也是一个资源消耗增多和排放污染集中的一个过程。总体上我个人认为我们国家的资源和承载能力已经极限，无论是土地、水、环境容量。而且很多区域已经超出了自身的资源和环境承载能力。当然有一些经济学家单纯从经济的角度来看，说我们的特大城市还可以再集中人口，但是水、环境已经有些区域不允许再继续集中人口了。比如说总书记提的京津冀协同发展，主要是从北京这个地区的承载力严重减弱，这样一个出发点来说的。

　　所以如果我们各个地区不顾及自身的资源和承载能力继续在超载区域推进城镇化，还是过去遍地开花式的推进城镇化，我们资源和环境的约束会越来越突出。最后城市不可持续，我们国家未来的可持续发展的能力将会受到严重的削弱。

　　所以在这样一种变化的形势面前，如果仍然用过去的老的思路、老的眼光、老的办法、老的手段去推进城镇化，显然是行不通的。这是我要说的第一个问题。

　　第二个问题，关于推进城镇化的指导思想和目标原则。总书记在城镇化工作会议上发表了一个十分重要的讲话，当然我相信今后大家会逐步的看到。对指导思想、目标和原则做了深入的阐述，概括起来我觉得主要是三个方面。

　　第一，指导思想是遵循规律。城镇化是一个自然历史过程，是一个经济、社会发展的过程，引导的好，城镇化会成为带动我们国家经济持续健康发展的动力。城镇化道路如果走的不好我们会仍走老路，也会带来诸多矛盾和问题，积累和放大风险，影响我们现代化的进程。很多国家在中等收入国家当中爬不过来，其实在城镇化当中就是陷入了这种中等收入陷井，城镇化的路没有走好。

　　所以对于城镇化应该怎么发展，经济工作会议的基本形势就是要因势利导，使城镇化成为一个顺顺势而为，水到渠成的一个过程，就是要减少人为的干预、人为的推动。所以推进城镇化一定要有历史的耐心，不要把统计意义上的城镇化率作为一个硬任务，不能靠行政命令层层分解，层层加码，不要拔苗助长，更不要搞大快进，一哄而上。总之推进城镇化措施要稳，步子要实。

　　第二，目标是提高城镇化的质量。党的十八大把城镇化的质量明显提高作为建设小康社会的一个重要内涵，所以要求各地要紧紧围绕提高城镇化的质量来去推进城镇化。有针对性地解决已经积累的推出矛盾和问题。而不是提高城镇化的速度，看一些漂亮的统计数据，达到了多少。所以我觉得这提出一个新的思想方法和我们推进工作的方法问题。所以我们过去经常是设定一个追赶型、赶超型、展望型的一个目标我一定要到某年某月达到一个什么什么样的指标。解决质量的问题、解决积累的矛盾，实际上是问题导向型的目标，而不是一种赶超型的，说过去我们都是倒推的，发达国家已经到了多少，我们制定一个界限，制订一个目标。欠发达地区一看全国平均是多少我跟它还有多大差距，所以我也制定一个什么样的目标，然后去倒推自己应该每年提高多少，这种做法是错误。不光是这件事，在全面实现“十三五”，和实现小康这个问题上，也要避免失去即行的办法，觉得2020年全国平均GDP达到多少，然后倒推一下我要达到全国的平均水平每年要增长百分之十几，确定一个长期的规定，然后分解到各个地区，这个地区完成多少，那个地区完成多少，这样带来的问题是非常大的。我相信今后这些问题都会做一些改变和调整。

　　第三，推进城镇化的基本原则是四条，以人为本、优化布局、生态文明、传承文化。

　　以人为本提高城镇居民的素质和质量，把有能力在城市稳定就业的常住人口推进市民化。首要的任务是把这些人变成市民，但是人的概念和过去的说法不太一样，是常住人口，包括了大学毕业生、职业高中这些留下来的人口。因为这些人讲到了要有能力在城镇稳定就业的，不要把那些在没有能力在城镇稳定就业，只是在城市里临时打工的弄到城里，这也不行，会带来一些问题。

　　第二是优化布局，根据承载能力，构建科学合理的城镇化布局，八成是群作为主题形态，按照全国主题功能区规划提出的两横三纵战略化格局，总书记讲叫一张蓝图办到底，不要翻烧饼，乱搞一套。第三是生态文明第四是传承文化，就不多说了。

　　第四个把握好两个分工，一个是市场和政府的关系，坚持市场在资源配置当中起决定性作用，同时发挥政府在五个方面的职责，一个是创造制度环境，就是改革。第二是编制发展规划。第三建设基础设施，第四提供公共服务，第五加强社会治理。

　　第二个关系处理好中央和地方的关系，中央制订大政方针，具体的事情由地方创造性地去做工作。中央不要去提统一的一些东西。包括户籍改革的政策，恐怕都要根据不同的地区情况，去制定。

　　第三个方面要说的是推进城镇化的主要任务，这次城镇化工作会议明确了今后我们国家推进城镇化有六大任务：

　　第一是促进农业转移人口市民化，这个我就不多说。总的要求就是要坚持自愿、分类、有序这样一个原则。另外要求各地区要尽快出台可操作的户籍改革措施，并向社会公布，让群众知道不同城市的落户条件，给大家一个预期，安排好自己的未来，给大家稳定的预期和希望。有关部门正在去制定户籍改革意见，但是同时恐怕也要调整我们过去的城市分类标准，因为中央城镇化工作会议确定了哪些城市可以放开，哪些要适度放开，哪些城市要限制。但是城市的规模标准不确定，也是一个麻烦事。要求有关部门抓紧制定方案。

　　第二个提高城镇的用地的效率，最主要就是这样三条，第一是保护耕地和生态用地，这次不仅将要保护耕地还要保护生态用地，第二是控制开发强度。第三盘活存量建设用地。要推进城镇化还要保护耕地，地从那里来更多的用好现有的低效利用的五千平方公里的土地。在城镇建设用地当中，目前有五千平方公里左右是低效用地。第四就是要调整城市的空间结构，我们工业占地偏多，城市的居住空间和生态空间偏少，三中全会也提出这样的要求，要通过价格的调整，去改变这种状况，更多的去增加居住或者叫生活用地，减少工业用地。

　　第三建立多元可持续的资金保障机制。讲了四途径，因为我们搞城镇化一个很突出的矛盾就是资金从哪里来，这次城镇化工作会议，当然主要是要通过改革来实现，四个方面的突进。一是要完善地方税体系。需要在今后逐步的完善，通过财税体制改革来实现。第二是完善地方债券发行管理制度。第三更好地发挥政策性金融的作用。同时要探索发展政策性金融，住宅的政策性金融，为城市基础设施和保障性住房提供透明、期限匹配的投资服务。第四是吸引更多的民间资金投入，但是这个要解决价格的问题，如果基础设施运营的价格太低，没有相应的报酬，民间资金也进不来。所以要解决好、处理好市政公用设施、基础设施的定价和资本收益问题。

　　第四个任务是优化城镇化的布局和形态。两个方面，一个是宏观布局，我们国家有13亿人口，不可能只发展京津冀、长三角、珠三角这三大城市群，所以要按照主题功能区的规划实行大均衡、小集中的城镇化的格局。在国土层面上形成若干个经济密集的城市化地区。第二方面是从微观的城市形态上来看，现在摊大饼的问题严重，带来特大城市病的问题，所以要围绕如何解决城市病问题，做好城市的微观形态的调整。其中一个示范，就是一个京津冀协同发展的问题，因为不可能一下子对所有的大城市进行微观形态怎么做提出整体的方案。所以还是先拿京津冀问题最突出的地区进行试验。所以总书记专门对京津冀问题专门调研，发表了重要的讲话，报纸上也登了。

　　因为北京城市病的根源，大家现在认识已经统一，根源不在人，在于功能太多。人多是由功能派生出来的，人不是本源性的问题。过去简单的说控制人口，结果人越来越多。所以北京城市病的问题的根源是北京功能集中过多，集中了太多的非首都功能。必须改变那种做强做大所有功能的传统的做法。要面向21世纪中叶的首都和首都圈做一些顶层规划、做一些外壳手术，转移北京的非首都功能，变京津冀地区的一城际，多城际，实现京津冀良性互补、协同发展。京津冀的协同发展是不仅是我国城镇化历史上一个重大的战略举措，同时也是促进区域协调发展一个新的尝试。因为我们过去是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先，空间范围很大，空间尺度很大，所以政策就比较粗。整个西部地区实行同一个政策，现在来看，应该更加重视在区域发展这个问题上更加重视次区域的发展，其实京津冀就是一个次区域，是紧密相连在一起的。人口、资源、环境、产业怎么样去优化布局，怎么样实现良性互动，实现共赢，这样才能够有针对性地去制定一些针对这个区域的政策。

　　原来我们对东部地区也有一些政策，总的要求是有的，但是具体来说长三角和京津冀完全实行同一个政策吗？那是不行的。长三角和珠三角也同样实行一个政策吗？也不行。关东地区和城域地区同样实行一个政策？也有一些问题。这是第四个任务。

　　第五个任务提高城镇的建设水平。这里面四大重点原则，第一是准确定位。一个城市可能需要几百年甚至上千年历史的积淀，所以现在我们问题是一些地方提出了很多不切实际的口号，这些口号既不符合城市发展的规律，也不符合人民的利益，需要及时的加以修正。首先实事求是地确定功能，现在我们很多城市出问题，首先是功能定位上没有准确地定位，没有科学的定位，想的太多。

　　第二要顺应自然，在城市建设当中要让城市能够融入到大自然当中，城市建设的每一个细节都要充分考虑对自然生态的影响，不要打破自然生态系统的平衡，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托原有的山水脉络等独特风光，让城市融入到大自然，让居民望的见山、看的见水、记得住乡愁。所以很多山城水城都很有特色，不一定要花大气力去推山填海，完全可以依托原来的山水脉络去建设。有山有水有乡愁的城市才有灵气、才有人气。

　　第三是要传承文化。我们很多城市其实有很多历史的记忆，其实这也是城市最宝贵的资源，不能因为浮躁、无知而破坏掉。过去在城镇化当中，对历史文化的破坏很大，很多城市和乡村在大拆大建中难觅过去的影子，真文物被破坏了，却有很多的假古董。所以一个城市一定要有自己独特的内涵、独特的山山水水，或者当地独特的历史文化、民俗。这样的城市才有长久的生命力。

　　同时对在城市化过程当中也要注意保留村庄的原始风貌，因为这也是我们国家文化当中的一部分，所以甚砍树、不填湖、少拆房，尽量在原有的生态基础上改善居民的生活条件，这也是对我们现在的一些做法有针对性地提出一些要求。

　　四是要绿色低碳，真正把生态文明的利用融入到城镇化建设发展的全过程。比如说特别讲到城市水的问题，城市首先要考虑如何增强本地区水源含养能量，不要指望都调水，现在我们1100座严重缺水，400多座缺水，大家都想要水，这是不可能的。所以要优先考虑节水，把有限的雨水下来，如何更多的利用自然力来排水，建设自然积存、自然渗透的海绵城市。

　　第六是提高城市的治理水平，提出三个方面，一个是要加强对城镇化的宏观管理。其实中央国务院发城镇化规划就是一种宏观管理。第二要加强城市微观上的治理。讲到我们不少城市的市长的思想观念、知识结构还不适应城市化发展的需要。主要是靠过去的经验，甚至主观一直和个人偏好治理城市，造成不少城市或多或少都留下一些市长个人的印记。当然这个市长不仅仅是单个的市长，市委书记也说的算所以要培养一批专家型的市长，要用专业的理念去建设和治理城市。下一步党校各个行政学院都在考虑加强对市长的培训和教育。第三个方面要加强规划的管理，我们规划很多，但是很多规划是无效的，所以要求积极推进规划体制的改革，提高规划的科学性、权威性。城市规划要有由扩张型的规划转向限定城市边界，优化空间利用结构的规划。这个对规划是一种革命性的变化，城市规划不能再修订一次就划大一圈，已经不是这样一种城市规划了。

　　要求要保持规划的连续性，不能政府一换届，规划就换届。要求要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划，三规合一，或者说多规合一，因为还有生态环境保护方面的各种各样的规划。形成一个城市一本规划、一张蓝图，并通过立法形式把它确定下来，持之以恒地加以落实。因为我们现在的规划都是上级政府审批的，还不是具有法定效率的这种规划，今后可能都要做一些调整和完善。

　　以上就是我根据中央城镇化工作会议，因为这是我们国家历史上首次召开的这样一个会议，经过一年时间的准备，经过各个方面的调查研究，包括今天这个会议，包括小城镇中心，对这次会议都做出了重要的贡献。这次会议应该是集中各地区、各部门大家的一些最大公约数、共识来形成一些基本的精神。我们下一步推进城镇化，首先还是要按照中央城镇化工作会议确定的基本精神，来结合各地的实际，创造性地开展工作，在这个过程当中更多地可能是需要推动改革来去实现。

　　以上就是我的看法、体会、建议，供大家参考。谢谢大家。

　　杨禹：非常感谢杨伟民主任刚才为我们用他的方式概括了一下新型城镇化发展的目标，我听了以后一点点感触，通过这样的探讨努力在很多复杂的关系当中，再寻找着它们之间的重合度。比如说在城镇化方面，我们想做的，跟我们能做的，这两件事情之间的重合度，到底有多高。也许我们希望让它再尽可能提高一点，我们中央政府提出了新型城镇化的目标、方向，中央政府想做的和地方政府想做的不可能完全一样，但是它们之间的重合度在未来一段时间能提到多高，这个是体现城镇化改革的内涵。政府想做的跟市场想做的，那个重合度或许也需要提高。研究城镇化，我们懂行的同志们，跟城镇化进程当中十几亿，身在其中，但又不可能真正懂行的城镇化的参与者、受益者，他们之间对城镇化认识的重合度，似乎也要通过我们的努力来让他提高。包括刚才伟民主任讲到的我们发展城镇化的历史耐心，和我们今天大家发展城镇化的迫切愿望，我觉得这两点之间也需要我们努力寻找，它们之间的重合度。当然这样的寻找将是一个很长的过程。非常感谢杨为民主任，我们今天的主题演讲就到这里，接下来欢迎大家到我们各个分会场继续参加论坛的其他活动。谢谢大家。