“第五届中国经济前瞻论坛”于2014年1月11日在北京举行。上图为国务院发展研究中心副主任韩俊。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “第五届中国经济前瞻论坛”于2014年1月11日在北京举行。国务院发展研究中心副主任韩俊在演讲时表示，农村宅基地完全放开不现实。

　　韩俊称，如果没有任何限制，放开宅基地的市场，结果就是大量的宅基地使用权一定会被一些财力雄厚的城镇居民获得。这样一来，农村宅基地的使用成本会大幅度提升。一部分农民会受益，但是有需要的农民也买不起房了。“现在个别地区来看，宅基地的政策一放，投机的冲动是非常强。所以说现在我们需要研究怎么有条件，，我们有范围地来扩大宅基地流转的限制，但是我想在现阶段，你说中国的宅基地城乡可以完全放开，城里人可以不受任何限制地到农村去圈宅基地，恐怕这个条件还不具备”。

　　以下为演讲实录：

　　韩俊：大家上午好，刚才就新型城镇化的问题，在前面的讨论当中，很多的领导和专家都发表了一些非常重要的观点，我再补充讲一个情况，谈一下我个人的一些认识。

　　我们国家今后二十年城镇化速度仍然是很快的，这是我们国务院发展研究中心一些最新的研究、预测的数据。现在我们在城镇的常住人口是7亿多人，到2030年，我们还要新增加3亿人，再增加3亿城镇的就要人口。这么一个大规模的人口城镇化的过程，在世界城镇化历史上是没有的，中国的城镇化是全球关注最重要的问题之一，

　　中央城镇化工作会议一个最重要的精神，告诉我们的各地决策者一定要认识到城镇化这个过程一定是一个顺势而为，一定是一个水到渠成的发展过程，我们必须有足够的历史耐心，而不是说我们现在头脑发热，我人为地要拔高，要搞大跃进。我们发展中心对世界各个国家城镇化的过程做了一些研究，比如当城镇化率达到60%，50%左右的时候，我们可以看一下，到65%还没完成呢，还有到70%的，65%已经是一个比较高的水平了，英国花了三百年，美国、日本、法国都花了上百年的时间。

　　我们国家现在预测的数据是到2030年，我们大约是达到66%，我们的峰值可能是70%到75%，说是在中国要完成这个过程，可能也需要上百年的时间，所以说在推进城镇化这件事情上，必须有足够的历史耐心，不能着急。

　　中央提出城镇化必须要走一条新路，这条新路从去年以来中央的有关文件，中央领导的有关讲话当中，对这条道路是一条什么样的道路做了很多的概括，中央提出一定要跟工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步，你单独在这儿搞城镇化，那一定是人为造成。城镇化必须是以人为本，人们为什么要来城市呢？是为了更好地生活，人们为什么要定居在城市呢？是为了生活得更好，这个话不是我说的，是亚里士多德几百年以前说的话，人们为什么要来到城市，是为了生活，人们为什么要居住在城市呢？是为了生活得更好。我们的城镇化必须要以人为本。

　　新型城镇化从工作层面来讲，它的抓手主要是四个方面，而且要这四者要统一起来，我们一讲人口城镇化，很多人理解不是人口进城，人口聚集，但是这个人口的聚集一定要跟产业的发展，就业的吸纳和公共服务的提供统一起来。没有产业的发展，没有就业的创造，没有公共服务的提供，人为地让农民进城，它一定会带来很多问题，它叫四统一。

　　同时中央提出，我们的新型城镇化一定是节约、智能、绿色、低碳，一定是网络化、智能化、个性化，我们一定要用信息技术深度与城镇化进行融合。我们的城镇化一定要体现个性化，很多人讲一到乌鲁木齐你看，你到广西南宁一看城市都差不多，千城一面。

　　城镇化在中国会创造巨大的内需，会为我们的经济增长注入持续的动力。但是我们一定不要把城镇化跟创造GDP直接划等号，我们一定要看到城镇化是我们面临的一个重大机遇，但是我们城镇化也是我们面临一个重大的挑战。

　　今天我想主要是讲三个方面的挑战。一个是人的问题，一个是地的问题，另外一个就是城市怎么规划，怎么布局，形态怎么优化的问题。

　　人的城镇化，中央城镇工作会议讲的六大任务当中第一个任务就是农业转移人口的市民化，也就是农民工的市民化。不到四个城镇人口当中就有一个是农民工，而且一个比例还在迅速的变化，你像北京、上海、广州这些城市，外来的常住人口已经接近占到了40%。我们对全国的20多个城市，6000多位农民工做了调查，根据这项调查呢，八成以上的农民工，你就是不放开现在这套户籍制度，他也会选择留在城市，真正愿意说我要回到村里定居的，连10%都不到。选择在地级市以上大中城市定居的农民工，占了53%，选择在县城和小城镇定居的农民工占了37.9%，现在农业户口的人，在县城和小城镇买房的已经占到了26%，所以农民工的市民化一定会为中国的一些中小城市的发展，提供巨大的机遇。

　　现在我们一说农民工市民化，我们都说给他落户，但是看一下农民工的需求是什么呢？他没有说你给我个户口吧，这是我们对6000多位农民工的调查，户口是形，公共服务是实，你看他要的是什么？工资，首先反映要提高工资，第二个要改善社会保险，提供可以承受的住房，能够租到可以承受的住房，改善医疗条件，改善工作生活环境，权益的保障，孩子的教育，就业技能，没有户口，这些都给他了，给不给户口都无所谓。

　　户口制度的改革方向大家已经形成共识了，也就是把我们这套公共服务的提供，要跟户口剥离开来，将来的户口就是一个人口登记的功能，至于能不能享受这个公共服务呢？逐渐跟户口来脱钩，这一点说起来是容易，但是做起来没那么容易。

　　我们现在要实施的一个制度，很多省已经全面推开了，居住证制度，应该更具包容性，从试点情况来看，基本上是白领、蓝领拿到居住证以后才可以落户，普通的农民工通过居住证制度要在城里落户是非常困难。现在比如说大量的农民工为什么在他的老家让他落户，他不感兴趣？我们现在调研沿海地区的县城，农民工落户面临最大的问题，孩子不能在这儿读高中，初三以后都回去了，父母也回去了，如果我们将来要放开高中，很多农民工就愿意在沿海的中小城市落户。但是沿海的高中要放开，考大学也得放开，这道槛要过不去，农民工在沿海城市落户也是一句空话。我觉得能不能够给农民工提供一个均等化的公共服务，是我们是不是想真的搞以人为本新型城镇化的试金石，如果这点做不到，什么都是空话。

　　关于土地的问题，成思危副委员长讲，我们确实土地的城镇化快于人口的城镇化，2000年到2010年，我们的市区人口增加了35.3%，我们建城区的面积增加了99.3%，过去十年中国城市人口的密度下降幅度超过25%，我们城市人口密度还有很大的提升空间。我们看一下城市的开发强度，北京扣除山区后为57%，上海为43%，深圳为47%。日本三大都市圈为16%，法国巴黎大区为21%。

　　香港现在建城区的面积只有360平方公里，容纳了700万人口，香港的开发程度只有20%多一点，它也就是1104平方公里，国内很多360平方公里的城市，可能连一百万人都容纳不了。

　　我们现在这个城市土地利用结构明显不合理，最大的问题是什么呢？我们的工业用地占比重太高，我们的居住用地比重太低。你想很多世界上的大城市工业用地占地的比重超过了10%，这就是说为什么房价这么高，我们现在一线城市容积率是很低的，有学者研究，如果我们的容积率跟首尔差不多的，广东还增加420万人，深圳还可以增加530万人。

　　最大的问题城市建设对“土地财政”的依赖非常高的，这儿有些数据，今年土地出让金的增长，去年真的是超出我们的估计。北京的土地出让金今年1800亿，同比增长了2.77倍。上海的土地出让金是多少呢？2038亿，土地的高溢价是房价上涨的重要推手，不改革这种土地出让金的方式，无论是经济的手段，政策的手段，我们来调控政策，都是按下了葫芦起了瓢，这个房价越来越高，为什么呢？土地价格越来越高，这是一个重要的推手。

　　现在大家对于十八届三中全会关于土地的政策有很多的解读，其中错误的解读也不少，十八届三中全会召开以后，中央电视台焦点访谈专门有一期节目，来纠正社会上对三中全会决定的误读，主要是三个方面。

　　第一个是计划生育，很多人以为可以生二胎了，先修改法律，法律没改，你现在怀上小孩还是不合法的。

　　第二个是劳教制度，必须要先修改法律。

　　最大的误读是对土地的误读，很多公司都以为到农村可以去随便圈地了，集体建设用地入市，小产权房都可以合法化了，城里人可以到农村买农民的住宅，我们可以到农村去，每个人都可以搞个别墅，在三中全会召开以后，中央以最快的速度，有关部门澄清了对土地政策的这三个误读，不是这样的。

　　我们现在土地制度的改革，根据中央最新的精神，就是说要守住底线、试点先行、稳定推行。

　　底线是什么呢？集体所有制这个不可能改变，不可能搞私有制，也不可能把集体的土地改成国有的。

　　第二个守住耕地的红线，不守这个红线是不可能的。

　　最重要的是要把保护农民的土地权益放在第一位，不能以牺牲农民的土地利益为代价，让工商资本进入农业。

　　这个土地制度现在认识分歧最大，所以说三中全会提出的关于土地的这些改革措施，绝大部分都要先试点，先要获得授权，不能够抢跑。现在有关部门正在对试点工作做前面的部署，比如说工商企业进入农村，现在面临的一个问题是什么呢？非粮化，非农化，大家可以想一想，农民的土地你租他一亩，一千到一千二百块钱的租金，我想没有人去种粮食赚钱，三、五百块钱还可以赚钱，你花一千多块钱租农民的地来种粮，根本赚不了。所以现在到农村租地的企业，真正种地的寥寥无几，如果都不种粮食，粮食安全怎么保证呢？所以说我们现阶段还是对工商企业租赁农民的土地，还是要有一些监管的政策。在现阶段，中国也一定要防止土地进入到少数人手里去，这样一来一定会挤压农民的就业空间。

　　这个宅基地和承包地抵押贷款，这是一个重大的突破，这个还需要建立很多配套的条件，实际上现在六个城在进行试点了，其中重庆全市范围内进行试点，现在还没有出现一个案例，说农民还不了贷款了，银行可以把农民的土地收走，你现在连过户都难，现在配套的很多制度根本没有，这项工作会加快来推进的。

　　实际上城镇化过程中，我们的土地问题呢，是两大问题，第一个问题是要解决好土地资源更加高效利用的问题。我最近去台湾，台湾过去十年，它的城市化建设征地规模，包括区段征收，市场化的征收和强制征收七万公顷。我们沿海江苏、浙江在90年代发展最快的时期，十年大约都是二十几万公顷。我们现在这个土地的利用太粗放了，存量土地开发利用的空间非常大，在一线城市要压缩工业用地的规模，压扩大商住用地的规模。

　　第二一个是解决好土地增值收益更加公平分配的问题，农民现在需要的就是说，你征我一亩地，多给我钱，实际上是补偿标准的问题。有些城市对农民的补偿标准已经达到了，现在有的城市已经达到120倍了，现在光规定一个不能超过多少倍还不行，不同的城市这个情况差距比较大。大家非常关心说农民宅基地不让他流转，对农民不利，说现在让城里人都到农村去，可以买农民的宅基地，农民不就有钱了吗？这个问题一定要全面来看。

　　第一农村内部的宅基地供求矛盾非常紧张，现在很多地方农民要盖房子都不批宅基地了，农民很多家庭也是挤着住。

　　现在如果没有任何限制，放开宅基地的市场，出现的结果是什么呢？大量的宅基地的使用权一定会被财力雄厚的一部分城镇居民获得。这样一来，农村宅基地的使用成本会大幅度提升。一部分农民会受益，但是有需要的农民也买不起房了。现在个别地区来看，宅基地的政策一放，投机的冲动是非常强。所以说现在我们需要研究怎么有条件，，我们有范围地来扩大宅基地流转的限制，但是我想在现阶段，你说中国的宅基地城乡可以完全放开，城里人可以不受任何限制地到农村去圈宅基地，恐怕这个条件还不具备。

　　土地制度可以说它的改革牵一发而动全身。现在如果个人房产税不开征的，彻底改变土地征用制度，土地出让金一两年就消失了，这个对地方的冲击太大。所以说征地制度的改革，集体建设用地的流转入市一定要统筹考虑，而且要与整个财税体制的改革统一安排。中央已经提出抓紧制定房产税，当然是个人房产税抓紧立法并实施改革，我想这项改革不会等太久远，可能十年太长，我就觉得五年可能差不多。这项改革主要不是为了控制房价，主要是要改善收入分配。

　　土地制度在中国要从根本上确实转型，最重要的是三点。

　　第一是要保护产权，农民集体的产权要得到同等的法律保护。

　　第二我们的土地一定要集约、节约来利用。很多年以前，国务院领导到山东这个县谈，说这个县建的跟天安门广场一样，跟国务院领导报告，国务院领导听了以后就批评，说一个县怎么可以建跟天安门广场一样大的广场呢，这样的广场在中国可以找出很多来，土地利用太粗放了。

　　最重要的是第三点，一定要创立地方政府有可持续的税收来源，跟土地有关的，跟不动产有关的，跟住房有关的税收制度，我想十三届三中全会在这个问题上已经释放了，再也明白不过了，清楚不过的信号。

　　第三点，中国现在在推进一个新型的城镇化，我们在城市规划上有巨大的改进空间，我们的城市规划存在的问题是什么呢？我们更注重增长效应而忽视人的需求。我们在城市建设用地使用结构上，工业用地扩大，住宅用地不足，工业用地价格出让太低，平均只有商业用地的1/10。

　　第二点在规划城市建设投入结构上，基础设施占用的资金过多，而一些公共服务、学校医院这方面占用的资源过少。

　　在规划城市的产业结构上，大多数城市工业占地比重过大，排放量最大，我们的资源利用方式不转变的话，用不了多少年，我们的人均排放就会达到欧盟的水平，我们的人均排放就会达到美国的水平，夏光是这方面的专家。

　　另外我们城市的居住和就业、商业网点及公共设施布局分离，道路交通以车辆交通而非人的出行为中心。结果是高房价、高污染等城市病问题显现出来了。

　　城镇空间布局是失衡的，城市内部功能结构不合理的。这些情况是普遍存在的，中央提出要科学规划，提高城市的建设水平，中央城镇化工作会议提出，要依托现有的山水脉络，让城市融入大自然，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　我们在读中央城镇化工作会议公报的时候，我看到这句话特别亲切，但是感觉像梦境一般，这样的城市在中国还能找得到吗？城市跟大自然融到一块儿，看得见山，望得见水，记得住乡愁。这就说明我们真的不能光要金山紧山，还得要绿水青山。

　　推进以人为核心的城镇化，提高城市的宜居性。

　　一是改革规划管理方式，控制城市蔓延。

　　二是加强规划的科协性，推进多规融合。

　　三是完善规划制度中的公众参与。

　　我就跟大家报告到这儿，谢谢大家！