“第五届中国经济前瞻论坛”于2014年1月11日在北京举行。上图为全国政协经济委员会副主任石军。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “第五届中国经济前瞻论坛”于2014年1月11日在北京举行。全国政协经济委员会副主任石军在演讲时表示，建立健全城乡发展一体化机制，必须运用管理这驾马车拉动，必须依靠管理制度进行保障。

　　石军给出了三条建议，第一，要对过去制定的法律法规进行修订完善。其中，一是有些法规极不公平合理，亟待按照公平公正的原则进行修改。二是有些法规已经过时，应当抓紧按照当前的形势和发展趋势的要求补充完善。三是有些法规只有原则性的规定，许多条文相互打架，迫切需要进行调整和细化。四是有些法规部门色彩浓厚，亟需站在全局高度进行修订完善。

　　第二，要根据开放改革积累的成功经验和做法，制定新的法律法规，近年来我国在推进城乡一体化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也积累了诸多成功经验，应当认真总结这些经验和做法，根据改革发展的要求，研究制定一批新的法律法规。

　　第三，要抓好法律法规的有效实施，我们必须注重“两条腿走路”，一方面要强调法律体系的完备性，抓紧修订和制定法律法规。另一方面要切实维护法律的权威性，确保法律法规的有效实施。时间告诉我们，抓好法律法规的有效实施比制定法律法规要难得多，必须花更大工夫，才能取得一些收效。包括，一是要切实加强法制教育，全面树立法制观念。二是要切实把权力关进法律笼子里，用法律管住权力。三是要切实加强实施的监督，严厉查处“有法不依、执法不严、违法不纠察、执法犯法”等行为。

　　以下为演讲实录：

　　石军：同志们、朋友们，今天我试着讲一个新的题目，也是老内容了，就是三架马车拉动城乡二元体制的转型。

　　新是归纳了三架马车，这三架马车不是经济增长的三架马车，投资、消费、出口，那是原来的三架马车。我这儿讲的是开放、改革、管理拉动经济体制转型的三架马车。这里用来拉动城乡二元体制的转型。

　　大家知道在上世纪90年代初，中央就明确提出了城乡发展一体化的要求，在此之后不断加大推进力度，并在诸多的方面取得了重大的进展。但是，由于城乡二元体制一直没有根除，致使城乡一体化发展一直受到严重的阻碍。

　　十八届三中全会决定针对这种情况指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全城乡发展一体化体制、机制。由此可以看出，要加快城乡发展一体化，就必须加快城乡二元体制转型。而要实现城乡二元体制转为一元体制的目标，就必须依靠开放、改革、管理这“三架马车”拉动。具体来说，就需要开放打头、改革跟上，管理保障。

　　第一个问题先说一说开放打头的问题。城乡二元体制说到底就是把农村与城市、农业与工业割裂开来，形成相互封闭体系的体制。实践证明，破除这种封闭体制的首要手段，就是开放。这是因为不通过开放，就难以打破城乡的壁垒，就难以推进城乡一体化发展。

　　实际上我们回过头来看，用开放手段打破二元结构，我们国家已经迈出了较大的步伐。大家设想如果不在城乡之间撕开口子，大量的农民工就进不了城市，就谈不上在城市的就业或者居住。但是由于没有彻底地破除城乡二元体制，这种对内开放只能算是半开放，这种半开放不仅严重制约城乡一体化发展进程，而且大大地滞后于我们国家的对外开放。

　　上海的同志算过物流的运费账，同样的商品，从上海运到北京，运费居然比运到美国的西海岸还要贵，省级之间、市级之间、县级之间，城乡的断头路到处可见。我在山东工作的时候管过交通，在甘肃工作的时候管过发改委也管过交通，整天为断头路烦恼。至于城乡之间的壁垒更是重重叠叠，这既表现在户籍制度、公共服务制度，还涉及到城乡管理的观念、管理的方式、管理的政策等等诸多的方面。通过三十五年的对外开放，我们在很大程度上打破了国界，而在国内却没有从根本上打破城乡之间，乃至县界、市界和省界。

　　对内开放滞后的问题，一些学者曾做过强烈的呼吁，也提出过许多的建议，我看了一下，翻了翻，上海交通大学[微博]的魏路教授，曾经给上海市委市政府提出过，上海扩大对内开放的一个定位、五条原则和五项措施。新加坡国立大学的郑有年教授，他就明确提出推进改革的关键在对内开放。北京大学的于教授直截了当地提出对外改革、对内开放，我详细地看了一下他的两个文章，我认为有道理。

　　许多地方像北京市还专门出台了《关于扩大对内开放、促进经济发展的若干规定》，现在我们破除城乡二元体制，实际上就是要在对内半开放的基础上，进行全面彻底的开放，从根本上打破农村与城市、农业与工业相互封闭体系，建立健全城乡发展一体化体制机制。

　　大家学习三中全会，在三中全会上，还有中央经济工作会议上，习近平主席对扩大对内对外开放对提出了明确的要求。李克强总理今年又在许多的会议上都作出过具体的部署，他在区域发展和改革座谈会上明确地指出，在扩大开放中扩大内需，既要扩大对外开放，也要扩大对内开发，李克强总理特别强调对内开放潜力巨大，政府要转变职能，打破不合理的行政壁垒和市场的分割。我们只有按照习总书记和李克强总理的要求，切实遵循市场经济的规律、积极推进对内开放，才能扫除二元体制的壁垒，有力推动城乡一体化的发展，先说一下开放问题。

　　第二个问题，说一说改革跟上的问题。开放在前、改革在后，改革跟上开放的步伐。破除城乡二元体制障碍，需要在统一对内开放思想和行动中，紧紧跟上相应的改革举措。户籍制度改革是破除二元体制的关键，也是农民反映最为强烈的问题，应当而且必须放在重中之重的位置上。

　　我们要按照十八届三中全会《决定》，关于创新人口管理、加快户籍制度改革的要求，全面放开建制镇和小城镇的落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市的落户条件，严格地控制特大型城市的人口规模，加快形成城乡统一的户籍管理制度，使户籍管理制度与农业转移人口的市民化达到相适应的程度。

　　公共服务制度改革也应该伴随户籍制度改革稳步地推进。

　　一是要把进城落户农民在农村参加的养老保险、医疗保险规范接入城镇社保体系。

　　二是要对农村转移人口实行养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障的全覆盖。

　　三是要使农业转移人口享有城镇居民基本住房保障服务，在子女旧学、公共卫生等等方面享有同等待遇。

　　四是建立完善农业转业人口成本的分摊机制。

　　现在有些人对农民进城打工“两头占”有意见，这边打工赚工资，那边还有土地。认为应该把进城务工农民的土地收回来，我认为这不是可行办法，绝不能这么简单从事，我干过县一级，也干过市一级，干过县一级的有深刻体会，那是要捅大篓子的，这不是可行办法，绝对不能草草了事。最应该办的不是收地，而是改革。当前最迫切的任务是，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　时间证明了这是老百姓最拥护的办法，也是最可行，最行之有效的办法。北京市的朝阳区有一个三间房，他们前一时期把农民的土地承包权转化为了入股权，通过入股使农民得到土地的收益权，使农民进入企业工作，获得工资性收入。我们去调研，老百姓高兴得很，既有入股的收益，又有打工赚的工资，这样的制度安排不仅解决了土地征收和交易制度的弊端，而且保障了农民长期稳定的收益。

　　三、讲一讲管理保障问题。我这里讲的管理，是指法律、法规、标准等规则的制定、实施、检验和修订完善过程。毫无疑问，建立健全城乡发展一体化机制，必须运用管理这驾马车拉动，必须依靠管理制度进行保障。

　　从目前来看，我们应当按照习总书记三中全会最后的讲话当中说的“凡是于重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行”的要求，抓紧做好三项工作。

　　第一，要对过去制定的法律法规进行修订完善。主要包括《中华人民共和国户口登记条例》、《城市房屋拆迁条例》和《土地管理法》，这是三个当务之急要修改的法律。大家知道《户口登记条例》是1958年出台的，改革开放以来，虽然做了较大的调整，采取了一些调整的措施，但仍然没有从根本上改变原有户籍制度，大家每个人都清楚，对城市的住户是按照城市拆迁条件，对农村的居民是按照《土地管理法》来确定补偿方式的。这两种不同的城乡补助方式，导致了城市居民和农民土地收益的天壤之别，极不公平，更加极不合理。与这三部相类似的法规还有不少，也都明显存在诸多亟待修订完善问题。

　　一是有些法规极不公平合理，亟待按照公平公正的原则进行修改。

　　二是有些法规已经过时，应当抓紧按照当前的形势和发展趋势的要求补充完善。

　　三是有些法规只有原则性的规定，许多条文相互打架，迫切需要进行调整和细化。

　　四是有些法规部门色彩浓厚，亟需站在全局高度进行修订完善。

　　第二，要根据开放改革积累的成功经验和做法，制定新的法律法规，近年来我国在推进城乡一体化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也积累了诸多成功经验，应当认真总结这些经验和做法，根据改革发展的要求，研究制定一批新的法律法规。

　　第三，要抓好法律法规的有效实施，我们必须注重“两条腿走路”，一方面要强调法律体系的完备性，抓紧修订和制定法律法规。另一方面要切实维护法律的权威性，确保法律法规的有效实施。时间告诉我们，抓好法律法规的有效实施比制定法律法规要难得多，必须花更大工夫，才能取得一些收效。

　　一是要切实加强法制教育，全面树立法制观念。

　　二是要切实把权力关进法律笼子里，用法律管住权力。

　　三是要切实加强实施的监督，严厉查出“有法不依、执法不严、违法不纠察、执法犯法”等行为。

　　这里需要说明的是，“开放、改革、管理”这“三架马车”是一个有机整体，具有多种实现形式。这样必须统筹协调运用，因为时间关系，这里只是讲了一种实现形式、三个要素的个体功能，而没有讲整体的运作方式，展不开，只有15分钟时间，以上发言请批评指正，谢谢各位！