“中国新型城镇化学术论坛暨2013年春季城市建设论坛”于2013年4月22日在北京召开。上图为国务院发展研究中心金融所所长张承惠。(图片来源：新浪财经)

　　新浪财经讯 “中国新型城镇化学术论坛暨2013年春季城市建设论坛”于2013年4月22日在北京召开。上图为国务院发展研究中心金融所所长张承惠。

　　以下为演讲实录：

　　张承惠：我想就城镇化过程中的投融资机制创新谈几点个人的看法，不代表国务院发展中心的意见。

　　主要谈三点看法：第一个就是未来城镇化过程中投资对资金的需求；第二个对现有的金融市场谈一点看法；第三个是怎么来解决未来的投融资机制创新的问题。

　　我们都知道中国的城镇化正处在快速推进的过程中，现在一般估计到2020年城镇化率会从2012年的52%左右上升到60%左右，大概是七八个百分点的增长。过去我们也知道城镇化的质量是不高的，质量不高重要的表现就是我们虽然在城镇化过程中吸引了大量的农业的人口，但是这些进城的农民没有能够享受到和城市居民一样的福利和待遇，公共服务方面应该说我们现在现有的政府对外来人口的公共服务都是严重不足的，因此刚才我们也讲了很多新型城镇化的问题，新型城镇化就是说在这个过程中除了要继续保持一定力度的基础设施投资以外，我们恐怕还要在公共服务方面补上过去的缺口，这样的话要实现基本公共服务对进城农民的全覆盖以及公共服务的均等化，我相信所需要的资金量是非常庞大的。

　　对于这个资金需求现在也有一些测算，比如说发改委和其他研究机构也有一些测算，有的测算30万亿，有的测算50万亿—60万亿，我们在做研究的时候也做了一个测算，刚才侯部长也说了我们的研究成果还没有公开，所以这个数字我想就不说了，但是我们在算的过程中基本上是以三个结构来测算未来的需求，第一个就是基础设施的投资需求；第二个是社会公共服务的需求，包括农民市民化所带来的养老的需求、低保的需求、医疗的需求以及教育的需求；第三个就是对保障房的投资需求；还有一块就是对过去城镇化建设过程中形成的贷款的付息。

　　我们在测算了资金需求以后，我们还测算了财政供给的能力，因为从国际经验来看城镇化过程中最重要的一个资金来源是财政的资金，财政资金应该说也是对财政收入的增速、增量以及财政收入可以用于城镇化的支出我们做了一个测算，还有政府性基金的收入、国有资本经营收入等等，基本上把财政主要收入的渠道都覆盖了。

　　最终测算的结论就是我们未来城镇化过程中肯定是存在着巨大的资金缺口，从财政现有的能力以及未来的投资需求相比有一个巨大的资金缺口，而且对于地方政府来说，未来在资金方面的压力还会加大。

　　为什么这么说呢？在经济增速放缓和政府收入弹性下降的情况下，我们地方政府收入的增速会呈现一个趋势性的下降。

　　国务院发展中心在前两年曾经做过一个研究，在未来的十年里面中国经济增长的速度已经很难再达到过去三十多年将近两位数平均的增速，而且发展中心预测到2013年—2020年中国经济增速平均大概只能达到7%左右，要论证这个结论需要很长的篇幅，我只是把结论跟大家做一个交流，而且是比较乐观的估计，不出现大的风险的情况下，未来的十年会比过去三十多年年均增速降低3%左右，这是一个因素。

　　另外一个因素政府收入弹性在下降，我们知道过去政府的收入比GDP的收入要高的，但是这个情况已经开始出现改变，在2012年政府的收入弹性跌破了1，和GDP的增速相比政府的收入是小于GDP的增速的，而且未来恐怕这也是一个常态，也就是说财政收入恐怕不会像过去那样大幅度快速的增长，今年前三个月中央财政已经呈现出一些负增长的态势，地方财政收入虽然还可以，但是增速也是受到了影响。

　　未来压力很大的第二个因素就是受到人口结构的变化和新型城镇化推进这些因素的影响，中国未来的储蓄率会下降，因为我们过去三十多年的高速增长是依靠了一个很大的资金来源，就是高储蓄率，只有高储蓄才有高投资，未来的十年里面我们判断储蓄率会从过去的高速增长开始往下滑，当然具体滑到多少没有做测算，储蓄率肯定是要下降的。

　　因此在这种情况下我们的结论就是说资金是存在缺口的，而这个缺口需要从金融市场上获得弥补。

　　第二个我就想讲将对金融市场未来的规模有没有能力、有没有可能弥补这个缺口呢？我们也做了一个估算，这个测算应该说也是比较简单的，按照人民币贷款的增速，按照它在过去的平均增速以及债券市场增长的幅度做一个测算。

　　首先从银行信贷角度来看，在2012年中国金融机构贷款余额、银行业金融机构贷款余额是将近66万亿，过去二十年我们国家贷款的年均增长率是17%左右，应该说是一个非常高的速度。未来一个是直接融资比重会增加；第二个就是银行受到了资本金的约束，还有一些其他的约束，贷款的增速不会像过去增长的那么快，假设年均增速是呈现一个逐渐递减的情况，这样具体的测算过程这里没有时间详细介绍了，我们的测算结果是2013年到2020年这八年中间新增的贷款大约是将近70万亿，就是按我们在17%的平均增速上每年递减的测算方法，大概是70万亿。这70万亿如果说有10%—15%用于城镇化建设的话，那也就是说从银行系统我们还可以获得将近10万亿的信贷，这是新增的部分，不是存量。

　　从资本市场角度来看，2012年债券市场的规模是26.3万亿，占GDP的比重是50.6%。

　　我们大力发展资本市场应该是中国长期的战略，而从其他国家情况来比较，很多发达国家债券市场的规模占GDP的比重都是超过100%的，比如说2010年美国是172%，日本是239%，韩国都是114%，我们只有50%，在26多万亿里面债券市场里面又有市政类的债券，包括城投债和中央政府代发的地方政府债，这一块余额大概是3万多亿，占债券市场的比重是12%左右。我们假定未来到2020年通过每年债券占GDP比重逐渐的增加，到2020年这个比重达到60%—70%左右，应该说这还是一个比较保险的估计。但是这种情况下到2020年中国债券市场的规模将达到80万亿。

　　再假定市政债的比重占债券市场总规模的比重是12%，这个比例不变，这样的话我们应该说会有大概40—50万亿总共新增的资金，我说的前面的80万亿是2020年债券市场的余额，每年新发的市政债的总量可能到40多万亿，那么这40多万亿再加上将近7—10万亿的银行贷款，应该说覆盖我们的资金缺口是绰绰有余，我们还没有考虑到股票上市的问题、还没有考虑到一些资金的问题、保险公司资金运用的可能性，所以缺口从理论上是可以覆盖的、可以弥补的。

　　虽然说弥补资金的缺口和未来金融市场的资金供给是能够覆盖缺口的，但是并不意味着我们的投融资的体制、机制就没有困难了。如果说延续现有的体制、机制的话，我个人认为资金供求的双方是很难匹配的，这里面有几个原因：第一个原因就是现在地方政府融资主要是靠通过融资平台来从银行体系融资，地方融资平台因为风险偏大，现在应该说是受到银行监管部门严格的控制、严格的限制商业银行扩大对地方融资平台的信贷，也就是说地方融资平台的融资能力在看得见的近期几年内很难迅速扩大，因为银监会已经出台了463号文件是一个很严厉的文件，另外银监会最近还在出台文件，考虑出台相应监管的文件。

　　第二个就是说市政债的问题，现在是一个很尴尬的东西，真正实质的市政债发行法律是禁止的，我们是通过城投债这样一种比较扭曲的方式从债券市场获得资金。

　　这种发行方式因为在法律上存在性质的，而且风险约束机制也没有建立起来，现在城投债的风险在债券市场众所周知都是最高的，我们也算过城投债平均的发行利率在7%以上，而用国际的眼光来看，如果一个债券的利率超过6%和7%，这个债券的风险是非常大的。

　　第三个原因就是地方政府的投资冲动和盲目决策的问题没有解决，因此酿造财政风险和金融风险的一些基础性的因素没有消除，如果延续现有的投融资的体制、机制的话。

　　第四个原因从国际经验上来看，前面的专家也提到、刚才那位企业家也提到，未来中国拓展融资渠道的一个方向就是公私合营，就是PPP，通过引入民间资金来建立一个市场化的建设管理机制，这种做法是有利于提高效率和减少政府财政压力的，但是现有的投融资体制是一个什么样的特点呢？是财政资金投入为主，而且是政府下属的企业直接运作的这么一种传统的城市建设投融资模式，在这种模式之下恐怕也很难吸引民间资本。

　　从目前的情况来看，在一些地区融资平台的融资压力已经是非常大了，我们近期也做过一些调研，还有一些地方政府显性和隐性的债务都在上升，财政风险乃至传递到金融领域的金融风险都在加大。尽管未来的金融市场完全有能力满足城镇化过程中所需要的资金，但是在现有的体制、机制之下，这种满足是很难转变为现实的一种行动的。目前金融体系银行、货币和信贷都是非常宽的，为什么实体经济进不去？很多资金就在金融机构内部自我循环，未来如果说我们现有的城镇化投融资体制、机制不进行改革的话，弄不好资金还是进入不到我们的体系中去。

　　我想说的第三个问题就是怎么办？就是解决未来中国城镇化过程中所需要的大量的资金问题怎么办？这里面有几点不成熟的想法，第一个我还是非常的主张在一些经营性的、尽管带有公益性质的投资领域，还是要进一步地放开对市场准入的管制，在经营性的基础设施领域其实政府完全可以通过和民间资本合作的方式来建设项目和提供服务，这已经被国际经验所证明的。要做到这一点，我想要解决好两个问题：第一个问题就是说要改变过去政府的传统思维，因为政府往往喜欢自己来做事情，我记得在4万亿刺激经济措施出台之后，我就听到有民营企业反映说我们原来已经跟地方政府签好了BOT项目的协议，就是帮助地方政府建设一些环保的设施，但是4万亿出来之后，地方政府有钱了，马上地方政府毁约了，说我们自己干了，这也是一种传统的思维，就是它喜欢自己来做，这个传统的思维我想还是要调整。

　　长期以来中国在很多领域其实是存在着比较严格的管制、限制的，比如说民营的医院，全科医院基本上是没有开放的，专科医院有一些开放，还有高等教育、还有金融，另外有一些具有自然垄断性质的行业，或者说一些资助产业应该说都在限制民间资本进入。今后这一块我觉得是完全可以放开的，特别是在城市的基础设施领域应该让民营资本和国有企业共同竞争。比如说像医疗、保健、教育、体育、金融等等领域，还有像城市的供水、供气、垃圾处理、污水处理这样一些共用的事业是完全可以吸引民间资本来投入的。

　　这里面需要注意的一个问题的关键是什么？关键恐怕还得遵循资本运作的规律，就是说民间资本应该说本质还是以盈利为目的的，我们作为政府来说一个重要的职责就是要创造公开、透明的、公平竞争的环境，当然是平等的，无论是民营企业还是国有企业，都能为未来的投资产生一个稳定的预期，这个预期对于企业家是最重要的，很多企业家都说我不怕你政策的压力有多大，但是最怕的是政策多变，来回变政策我就不好办了，没有预期了，我想这是要注意的，就是说在放开投资领域里面要注意的第一个问题。

　　在放开投资领域里面要注意的第二个问题就是政府恐怕要建立起一个新的城市建设管理的模式，政府在尽可能少的直接进入基础设施投资建设的时候，同时要担负起市场监管、保护消费者权益以及维护公平竞争的责任，这个责任政府无可推辞。

　　刚才说到的很多领域其实很多都是涉及到公众利益的，也是为什么过去政府不愿意开放的一个原因，既然涉及到公众利益，我们就要对公众的利益进行保护，因此需要对民间资本的投资和运营强化监督管理。

　　这里面特别要避免因为政府的失职而出现监管不到位、建设项目政府不高，损害享受服务消费者的利益，避免出现这些问题，这是第一个要做的事。

　　第二个要做的事我认为要改革现有的投资管理的方式，我们现在传统的投资管理的方式还是延续了计划经济时期的方式，虽然发改委在审批项目改成审核、核准了，但实质是一样的，实际上还是审批，我们的审批、核准应该说都是本质没有改变，它的核心是什么呢？是重点控制项目的规模、控制项目的建设进度，就是我今年批多少新开工的项目，对投资有多少拉动。

　　但未来从中央政府到地方政府，我想投资管理的方式恐怕要从重点控制项目转为重点控制地方政府的债务风险，当然中央政府债务风险也要控制，也就是说我认为应该放开对投资项目的审批，这个审批权当然有一些公众利益，比如说环境、排放、还有安全等要求，这些是应该把握的，但是项目不应该再由政府批了，这个项目应该是由投资者自己来决策、自己来投资，但是对于地方政府来说，你如果为了建设项目过度的负债，那不允许，从控制重点，从项目转为债务管理。

　　这里面也有很多的事情要做，比如说地方政府的考核制度，过去是GDP论英雄，现在实际上还是GDP论英雄，把环境指标、财政稳健性指标加入到考核体系中去。

　　第二个是要建立一些约束地方政府过度负债的机制，这个机制都是有章可循的，是有办法的。

　　第三个要建立科学的投资决策机制，我们现在的五年计划一定是五年，很多发达国家的经验是什么？他做滚动式的计划，年度进行调整，我们滚动的调整计划的方面做得应该是很差的。

　　第三点我认为需要加快财税体制改革和中央以及地方政府的财税关系的调整，现在我们到地方调研，很多地方都反映财权和事权是严重的失衡，很多事情都要地方政府来做，但是没有钱，钱的大头都被中央政府收走了，这个改革是一个大课题，我想楼部长上任之后首先一个就是营改增，再一个就是财税体制改革。

　　我想改革真要做方案一定是非常复杂的工作，但是方向是没有错的，第一个是要使地方政府的财权和事权相对等，你让地方政府干多少事，你得给他配相应的财权；第二个是要为地方政府增加可持续的、稳定的财源，比如说现在想征房产税，房产税本质上是财产税的一种，财产税应该是一种稳定的、可持续的税源。第三个就是要压缩合并种类繁多专项转移支付，我们到地方调研，地方说一件事情上面七八个部门下面转移支付的钱，而且规矩和章程都不一样，叫地方政府往往无所适从，而且打酱油的钱一定不能打醋，现在转移支付的做法恐怕也要调整。

　　还有一点我想跟金融关系更加密切的就是要金融产品创新，这一点也是有非常大的创新的空间。

　　金融创新有几条需要讲一讲，第一个就是说我认为需要建立规范、灵活、透明和标准的信贷二级流动市场，这里面重要的一条就是资产证券化，资产证券化这个问题又是很大，会说得很长，我只是提一点，点到为止。

　　第二点金融创新，金融创新在融资工具和融资方式方面其实有很多文章是可以做的，也有很多可以借鉴的工作，比如说房地产的投资信托基金也呼吁了很多年了，近期也有可能会取得一些突破。

　　另外地方政府其实在实践中已经摸索出很多办法了，由于时间的管理我今天就不一一向各位介绍，但是这里面创新的空间是非常大的，但是核心是政府有关部门需要转变观念，过去是怎么做呢？包揽一切，只要政府能做的事情就由政府来做，要把这个理念转到只要市场能做的事情一定交给市场去做，政府只做它应该做的事情，交给市场做的事情政府不能一放了之，应该真正履行起市场监督的职能来。

　　由于时间关系我就说这些，谢谢各位！