“第二届岭南论坛”于2013年3月31日在广州举行。上图为国土资源部副部长胡存智。(图片来源：新浪财经 梁斌 摄)

　　新浪财经讯 “第二届岭南论坛”于2013年3月31日在广州举行。国土资源部副部长胡存智表示，福利制度应与户籍相对脱离。

　　胡存志称，城镇化分为土地城镇化和人口城镇化两块内容。其中人口城镇化就是要促进各类人口进城定居，其享受的福利制度跟户籍相对脱离，使农村进城务工的人员，逐步享受城市应有的保障和福利，这需要逐项的落实，不能太着急。

　　其次要解除户口上的限制条件，消除外来人员入户的限制，增进城市定居人口，只要是进城的人都应享受同样的福利。

　　以下为演讲实录：

　　胡存智：我有一个PPT，我大致上按照这个来说。大家知道“十八大”提出了新兴城市化的战略，对国土资源的管理，土地的管理提出了三个方面的要求。

　　首先是优化格局和进行生态文明建设，对国土空间的生产生活生态三个空间的合理利用安排提出了要求。

　　第二，对于提高城镇化发展的质量，对国土利用方面，对产业的优化配置方面也提出了新的要求。

　　第三，以人为本，围绕竞争和发展，农业人口转移市民化，对土地资源的利用也提出了新的要求。从三个要求来看，我们相应在国土资源的利用上，有三个相应的工作。

　　重视城镇形成的规律和引领的作用，优化城镇的发展格局，提升城镇转型升级。李克强总理在2012年很早就提出，要研究制定全国城镇化发展的规划，有条件的地方要建设各具优势的城镇群，促进大中小城镇协调发展。由于现代化的城市，我们在城镇化的进程中，各个城镇的发展不是独立进行的，而是作为整体有机的联系，相互促进发展的。

　　从现在来看，这方面在城镇化过程中很好的体现出来。从2000年到2010年有简单的数字可以表明。这段时间内，目前大城市呈爆炸性的增长，中小城市增长相对缓慢，从北京的情况来看，北京的人口增长在十年中增长了17倍，稍微慢一点的增长也有26.5%，增长非常之快。这些城市飞快发展的同时，全国的其他城市十年来仅仅是5.8%，尽管有些地方城市化率每年达到1%甚至1.5%的速度，但是有的地方发展速度非常慢。

　　另一方面，战略上大中小城镇协调发展，没有在大中小城镇协调发展的过程中，空间上搭配协调上没有进行具体的安排，目前大城市空间上的辐射带动作用要充分的发挥，中等城市的支撑作用没有体现出来。小城镇发展也没有起到过渡和梯度转移的作用。

　　同时在城镇化发展过程中，因为各自发展，因此城镇发展称之为市场公益倾向严重，表面上看都是政府和各方面经济实体的推动，实际上背后都是倾向于按所谓的效益来办事，哪个地方投资效益高，就往哪个地方集中。在此过程中，缺乏应有的导向。

　　第三，城镇化发展的过程中，忽视自然地理人文因素和历史条件的影响，盲目的引进发展方式，使得城市的发展和建筑风格上都出现了一些问题。

　　在这样的情况下，必须要考虑城镇体系发展的过程中提升发展质量，从城镇化发展的过程来看，世界城镇的发展历史来看，城镇的发展并不需要很多人为的干涉，一般的情况下是缓慢形成的，有市场经济的作用，有人文因素的作用，进行不断的协调，不断的文化奠基和建筑后慢慢的形成，这是历史和文化的产物，并不需要过多的人为干预。但是在快速城镇化的过程中，这些因素，包括市场的动力，城市之间的互相影响受到一定的削弱，在这个时候，就要关注和注意，要有科学的理论，成功的做法引导和指导城市的发展，以免进入盲目和错误的方向性引导。做好这项工作就要编制科学的城镇体制规划，从城镇集群的角度协调大中小城市的发展，而不是盲目的发展。

　　从目前来看，要做好这项工作，我们建议要研究以下六个方面的问题。

　　1、从区域发展和主体工程战略的角度，参与全球经济一体化，强化我国经济地位和作用的角度，落实城乡统筹的发展，从这个角度研究整个城镇集群的发展形态。

　　2、打破行政区域的范围，以城镇集群为单元，突出城镇相关关系配套作出研究和安排。

　　3、对城镇集群中的各个城镇的规模以及作用功能作出界定，引导大中小城镇的协调发展，避免大城市无限的扩张，中小城市无序的发展，小城市无力发展。

　　4、城市的布局和选点进行研究和安排，从人流、物流、资金流，城市之间的协调配合上作出考虑。

　　5、城镇化发展质量的重要指标，提出这些指标进行适当的引导。

　　6、城镇的发展和建造模式、建造风格和运营方式作出指引。

　　在这样的基础上编制适当的城镇体系的规划，尊重引导城市发展和提升，注重城市发展的质量，这就是各个城镇集群的示意图。

　　协调城镇发展中的关系，提升城镇化的质量水平，李克强总理指出，推进城镇化核心是人，关键是提高城镇化的质量，目的是造福百姓和农民，让农民工逐步的融入和进入城镇。在城镇化的过程中，一般有经常用的两个指标，一个是土地城镇化，一个是人口城镇化。从一般的情况来看，土地的城镇化快于人口的城镇化，上个世纪美国也呈现了这样的规律，土地的城镇化的速度甚至一度出现了比人口城镇化的速度高17%、18%，韩国、日本也有这样的情况，这是美国城市人口和城市面积的对比。

　　我国目前的城镇化的发展状况，土地的城镇化也是快于人口城镇化。二十年中，确实也存在着人口城镇化明显滞后，从1990年到2000年的十年之中，土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍，从2000年到2010年的数据来看，也呈现了这一趋势，仍然快了70%，这是有关的背景情况。2000年到2010年基本上保持这样的趋势，仍然是1.85倍，土地城镇化快于人口城镇化，考虑到目前在城里居住的两亿没有户口的常住人口，这些人用地的情况并不充分，从这个角度计算的话，土地城镇化的速度会更快一些。人口城镇化和土地城镇化对比的速度来看，土地城镇化的速度稍微比人口城镇化提前，这是无可非议的，但是两者之间的差异不能过大，过大过小都不太合适，一般来说将两者进行比值计算，将它叫做弹性系数，公认的弹性系数是1.12左右，如果低于这个数字，说明太拥挤了，人口城镇化跟得太挤了，可能会出现很多的城市病。如果距离拉得太快，例如目前的情况是1.85，这样的情况下拉得太开，这就显示土地比较浪费，城市扩张得太快。

　　目前，我国增长的弹性系数高出正常值，因此要下功夫来解决问题。从现在来看要扭转土地城镇化过快的趋势，主要是两个方面的工作，一个是提升城镇化发展的质量，要加快人口城镇化的速度。第二要控制城市建设用地过快的扩张，使土地城镇化的速度稍微下降一些。采取的措施不是简单的将目前已经扩张出去的土地退出来，而是要把已经进城的人口固定下来，同时进一步的发挥城市的积聚人口的作用，将人口的素质提升上来。

　　首先要加快各类人口进城定居，包括农村进城务工人员成为常住人口，不要总是流动。应该享受的福利制度跟户籍相对脱离，使农村进城务工的人员，逐步的享受城市应有的保障和福利，逐项的落实，不能太着急。

　　最后是解除户口上的限制条件，消除外来人员入户的限制，确实增进城市定居人口，不要将户口和户籍看得这么重，只要是进城的人都要享受同样的福利。

　　减缓土地城镇化速度方面要采取相应的措施。

　　第一，按照城镇发展制定用地的极限，以人均用地制约城镇的土地规模扩张，城市规模的控制和引导是比较困难的，但是对于人均用地标准的掌握和控制是比较容易的，要通过人均用地就是将土地的使用和居住人口挂钩，通过人均用地引导和控制城市的对外扩张。

　　第二，对不同类型的城镇的规模实行差别化的引导，优化开发区和主体功能区等需要优化的城市，要减少土地的增量，使它扩张的数量下降。为了保持这些城市的继续发展，给予一定的土地流量进行发展，也就是说，新增建设用地的同时，也要建设一些原有使用不合理，布局错乱的建筑用地，使得城市布局得到调整，同时建设用地不过快的增加。对于重点发展的城市群，以国家重点开发区域的区域，加大新增建设用地的供给，使它在积聚人口的同时，得到适度的发展。

　　第三，划定城市的边境优化城市的布局，为了说明这个问题，可以看下面一个图，这是行政区域和现状的行政用地，对于现状的用地，我们规划出新的发展用地，在新的发展用地外围可以设置扩展边界。城市的发展就不能超出扩展边界。原则上是在棕色土地中发展我们的城镇，对于周边的地区，有条件建设区进行严格的控制，最终不能超出扩展边界，使扩展边界的外围成为绿色的发展区域，从而使城镇的规模不过快的发展。

　　第四，约束城乡建设总量，通过开展增减挂钩，防止人地分离，人走了，地没有走，这样造成盲目的扩张。

　　最后，建立节约集约的用地标准制度，提高城镇土地利用的水平。

　　第三个方面，城镇化转型发展中的土地制度改革

　　李克强总理在2012年4月份在《求是》杂志上发表文章，明确指出推进城镇化要有利改革空间中破解深层次的矛盾，围绕城镇化发展中面临的发展方式转变进行调整，土地集约利用调整的问题，布局和社会管理，资源支撑和生态环境等问题，要做好这些方面的工作，对城镇转型发展提升质量，在土地制度上主要进行五个方面的改革。

　　1、完善布局和用地的均衡。土地的制度和用地的结构是比较不合理的，目前来看，目前地区建设和开发的速度，开发的强度都过高。根据国土资源部卫星检测，在重点开发区的19个城市群中，有7个已经超过了建设用地的规模。长江三角洲达到20%，这是比较高的数据，山东半岛达到17%，北京天津河北达到了20%，东京、大阪的建设密度是15%，其他的城市更低。

　　用地的水平偏高，特别是工业用地的比例高得惊人。在发达国家的工业国家一般不会超过10%，而我们达到的用地比例是40%，甚至一些制造业城市工业用地的比例达到了50%，达到了一半，这是非常不合理的。因此通过改革和完善用途管制和土地调控制度予以解决。

　　2、建立促进城镇转型发展是节约集约用地制度，当前土地利用人口承载和产出效率比较低，目前来看，全国的城镇承载的人口已经从原来的7700人下降到7000人，也就是说十年时间内，承载人口的能力不但没有上升，反而有所下降了10%，人均用地有所提高。

　　工业用地的产出，我们是工业制造业大国，但是产出效率比较低，只达到发达国家的1/3、1/7，同时农村的建设用地出现了大量的闲置浪费。因此要通过建立集约节约用地制度实现转型发展，使我们的土地资源在城镇化的发展过程中给予有利的支撑。

　　3、推动土地财政逐步从出让向税收方向过渡

　　目前，离此目标还有一定的距离。当前市县政府过多的依赖土地出让的方式进行筹资，推动城镇化建设，这样的方式，在目前来说，还是行之有效的，从长远发展还需要逐步的进行调整和过渡。目前一次性出让土地方式为主的方式逐步转变为税收方式，目前土地出让纯收益的空间也在逐步的缩小，随着城镇化的进程逐步的发展，出让土地的数量也会逐步的下降，在此过程中，一方面仍然要发挥原有制度的效用，继续发挥它的作用。搞好这方面的工作，另一方面也要提前谋划，为新的财政资金，推都城镇化建设的资金，谋划好新的土地的出路，这就是税收的方式。从全国的情况来看，土地直接的税收，目前已有比较大的增长，到2012年已经达到了1万亿元左右，从这个角度来说，逐步的培养税源形成新的税收土地财政是应该考虑的重要的方向。

　　4、要改革农村的土地制度，促进城乡要素和自由流动和平等交换

　　目前，农村的土地制度制约城乡要素的流动。因此要下大力气，要进行积极稳妥的改革，在产权制度上，在其他方面要进行制度上的改革。从而协调和利益关系，人地关系。改革从三个方面进行。首先是改革土地征收制度，逐步缩小征地范围，严格征地程序，对现行工程和大型基础设施逐步提高标准，另外完善多元的补偿政策。其次，完善集体建设用地的使用制度，这方面广东已经有了很好的改革的实践，广东还专门通过地方立法，确立了集体建设用地可以流转的相关规定。3、进一步深化农村土地产权制度的改革，建立在更合理，更加合影城镇化进程的基础上。4、坚持耕地红线巩固城镇化发展的现代农业基础。目前看来，建设占用耕地特别是优质耕地情况是比较多的，从全国的情况来看，目前的发展过程中占用得耕地主要是优质耕地，城市周边、高速公路和交通道路的沿线，这些耕地都是国家比较好的耕地，大部分是水田耕地，补充回来的耕地，质量赶不上原来的耕地，因此要对耕地实行保护，从而稳定农业基础。促进城镇化的发展。

　　要巩固好这一基础，就要保护好18亿亩耕地红线，通过保护耕地建立起相应的制度，强化耕地的保护主要是从三个方面，一个是严格耕地的数量保护；二是创新耕地保护机制，三是完善耕地保护机制，使耕地在城镇化进程中，城市化转型过程中不仅下来，而且保护得更好，我就讲这些，谢谢大家。