2013中国城镇化高层国际论坛于3月30-31日在上海举办。论坛由国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛等机构共同举办。图为北京大学教授周其仁做点评。

　　2013中国城镇化高层国际论坛于3月30-31日在上海举办。论坛由国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛等机构共同举办。新浪财经视频直播本次活动。图为北京大学教授周其仁做点评。

　　周其仁：刚刚两位的发言涉及到非常丰富的内容。我跟大家一样都是现场听的。也没有水平马上做点评。我只能就听的时候的一些感受和遇到的问题谈一谈。

　　目前我们国家的城镇化主要的特征就是政府主导。我们的政府主导的模式是历史形成的。大概是有两段。第一段是政府抑制城市化发展，因为当时比较穷，有点钱觉得搞工业是对的，搞城市是浪费。不理解这个城市和工业之间有一个重要的互动关系。第二阶段大概改革开放以后，我们从抑制城市化的政府主导政策转向了推进鼓励、承认、城镇化的发展。这个转变是非常重要的。从数据来看，我们从80年代早期，不到19%的城镇化率，已经到了过了51%、52%。问题是什么呢？刚刚两位谈的时候，我想到，问题是我们现在推进城市化所依赖的很多制度和政策，他是在过去抑制城市化的时期形成的。这里面有不少的冲突和摩擦。举一个例子，我们的城镇化是高度行政化的。一个地方叫不叫城市，要经过非常严格的审批。在座有日本来的朋友，我们看日本的地图上，很小的地方也叫一个市，中国不行。只能叫镇，是不是加建制镇是要经过批准的，我们见过100多万人口的镇，不经过批准不能叫市。不批准也有道理，因为一批准叫市就要组建四大班子，头就太重，如果说够5万人就叫市，我们的行政上层建筑就不得了了。但是我们的城市就不能反映全世界当中，人聚到一个地方过了一个临界点就叫一个城市，我们目前远离这个东西，高度行政化的，什么人可以成为这个城镇的居民，高度行政化的，50年代宪法中公民有一个迁徙自由，但是没有执行好。到文革时期，把宪法中迁徙自由给去掉了。这是我们跟苏联学的，这非常硬。

　　土地的取得，你得不到批准是得不到土地的。红线、高压线，严格的土地制度，国土部是非常忙的。这个比较硬的东西，和推进城市化发展之间有什么矛盾呢？因为很多人都说，我们硬一点，这是中国特点，政府看准的事情说办就办说不办就不办不是很好吗？我刚刚听两位报告的时候，我就想，这个非常硬的高度行政化的行政指令，这一套行政化的模式，无论是抑制还是想推进，他跟另一些方面的问题有冲突。什么冲突呢？因为城市化这个过程，人口的空间、结构发生变化的过程当中，有很多因素是我们驾驭不了的。我们不完全知道，专家也不完全知道，政府也不完全知道。所以我们这个体制在处理这种变量上，如果说没有弹性，你就容易犯错。因为这里有高度的不确定性。前苏联的城市化很失败，因为他当时苏联的计划官员有一个想法，就是国土要均衡发展，不能仅仅俄罗斯的欧洲部分有工业化，东部也要有，所以用了国家政策往东部推。30年代以后，苏联的城市化率也是显著提高的，从20%-30%到了60%-70%。但是东部地区工业比重增高了，看起来好像是均衡了，但是这个带来的后果，现在我们没有人记得住俄罗斯的东部到底有那些成为了文明城市标准的地方，真正可以成为非常有活力，持续发展的地方。圈一块地，盖一圈房，把人移进去，等到苏联一解体还是往欧洲部分跑，还是往莫斯科、圣彼得堡去。大东京也曾经遇到过 这个教训，30年前就认为东京太集中了，试图往外轰，但是后来他们明白斗不赢。因为你设置的惩罚，不如他来东京来的好处大。所以大东京占了国土4%的，集中了20%以上的人口。你可以在文件上写这样那样的方针，但是我们的人到哪里去生活、工作，他受到无数因素的影响。我们不完全可以事先知道。

　　刚刚杨伟民说了一个非常重要的概念，城镇化不仅有农村到城市，还有城市到城市，美国城市化率79%，每年有4000万人移动居住处所，其中800万人跨州而居。最近底特律的故事引起了很多人关注，甚至有人去抄底，去买房子。那个城市从1700万人减到70万人，不要认为这样的事情不会在中国发生。城市之间还有一个涨落，因为美国总人口还在增加，底特律减少的人口也没有到乡村去，而是到了其他的城市。这个因素是不完全的，我们在认知上可以可控的，可以作为一个计划，下一个命令，就把人像棋子一样的装到某一个地方去，做不到。强行去做，后果就非常的严重。你会把很多的资源布错了地方。

　　第二个不完全知道就是这个城市的形态。我们难以完全的驾驭它。比如说技术一变化 ，比如说汽车一起来，这个形态就变化了。美国的郊区模式，一片草地，一片独立房，他是汽车以后的派生出来的城市发展类型。单位这个汽车化过一个临界点之后，汽车本身就变成了人们的麻烦，因为通勤成本越来越高，拥堵。很多时间花在路上。什么叫高速公路，高速公路就是收入变高。你看郊区化，摊大饼的模式在90年代的时候又返回来了，纽约这样的城市又重新兴起，大东京这种多种多样的城市功能集合，这种社区重新在市场上、社会上有感召力。像这样的东西，我们可以事后看，变成政策和方针，但是世界又有了变化轨道交通和通讯模式的变化，对人们的居住模式是有影响的。

　　我们再看另一面，城市都在长高，因为城市管理的能力变化了，建筑材料变化了，我们的法律法规，政策管制，政府的命令常常滞后。这方面很大的教训就是印度的孟买，大量的人口集聚，他吸引人，但是城市管理当局把城市容积率人为降低，结果就造成了法定的降低了，非法的建筑大量产生。形成了世界上难见的景观。飞机上跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题在我们国内发展当中也提出来了。刚刚杨伟民的发言当中讲到我们的开发强度大，但是实际上密度并不高。香港是强度很低，密度很高。这几个度之间到底是什么关系，有大量的东西我们不完全了解他的因果联系。

　　最后我觉得在城市化当中是一个最难驾驭的。就是人气。有一些城市就是很有人气，有一些城市，特别是我们国内这一阶段快速起来的城镇，房子很漂亮，规划也不错。就是没有人气。这个人气不是按照命令来的，他有大量的学问。你看一个镇长，下命令在边上多建一些板凳让人可以休息，这个很容易做到。但是要很仔细的观察才知道，哪些板凳招人坐，哪些板凳没有人坐。而板凳上做了人，其他人就愿意去，这个人气是非常有意思的。我看到过一些街景观察者，他到处去看，他说人是从野生动物进化而来的，他愿意蹲在安全的地方，一个光光的凳子他不会去坐，你后面种一个灌木丛他就去坐了。有小商贩的地方，他的人气就高。我们现在高度重视的是硬件的城市化，对软的城市化，对增加人气，增加人的活动的东西注意不够。因为这些变量时间的关系我不能一一说明，因为这些变量不够。

　　我们从过去体制下来非常硬，命令主导，政府主导这个模式和我们健康的想推进这个城市化的目标之间可能有很大的麻烦。我们稳健推进健康城市化，这个地方没有错。但是我们怎么做，我们的制度要有相应的变革，要把政府主导、行政主导改变，命令、以为什么都知道，以为只要把一些看法写进文件这个世界就自动美好。这样的观念要松动一下。两个方向松动。第一要更多的依靠市场。你看刚刚伟民讲的数字，胡部长也讲到，工业用地占的比例是惊人的。深圳的低价那么高，深圳工业用地占建成区面积35%，相比上海好一点，20%多，但是你拿上海跟东京比，跟新加坡比，跟德国比还是有很大的差距。怎么造成的，我们要鼓励投资，要招商引资，人为压地工业土地供应的价格。我们人为的把土地分为这样的功能，那样的功能，不让他打通。你不让价格反映成本，资源是配置不好的。出了问题我们不是要把管制变细，而是去掉一些管制。让价格在更大的范围，更多的品种当中发挥作用，这是一个方向。

　　跟着有关的市场建设，特别是像筹资的建设，城市化是一定要筹资的，因为他有巨大的基础设施投入。但是我们的行政区隔，每一个镇、乡、村都在上城市化，这个将来的财务风险是非常大的。这是我们国家现阶段很大的矛盾。因为财政还是分灶吃饭的，城市化人口流动不受乡镇村的限制，到底流到那里，那里成为城市，我觉得现在最资源错配的就是这个地方没有戏，但是组织上派了一个非常厉害的人在那里当官。他一定要折腾出一个城市化来。我不知道现在应该一劝谁好，是把能干的人调到有希望的地方去，派上不太能干的人效果会好一点。但是现在没有办法，你问他为什么折腾，他说我就管这一块。如果不把制度处理好，这样的现象就会天天发生。所以一个土地市场，一个是金融市场，要很好的给他在更大范围内，让相对价格机制发挥作用。

　　第二个重要的是减少政府主导，非常重要的是要动员社会机制。我们现在都讲规划，但是我们的规划很大程度是长官意志的包装。我们有很多好的规划专家，但是他们的意见没有体现出来，我问过一些专家为什么没有吸收，他说同级、下级的都没有问题，但是就是比我官大的说不行，你没有办法说服他。这个规则不改，你很难吸收全人类城市化当中的经验教训。专家也不够，我们还要公众来参与规划。规划界现在讲有一个使用者缺位的问题，他在里面生活，但是他对城市的形成没有发言权。我们有很多的非常好的规划馆，但是里面没有市民讨论。现在城市化面临的挑战非常大，要解决的问题也非常多，特别是如果说用生态文明角度来看，我们现在正在如火如荼的城市化搞不好是背道而驰的，弄不好就会增加居住者的肺部的负担。不光只是提一个目标，健康、绿色、环保这个多数人都同意，关键是怎么做到。我们要有一部分钱还给市场，一部分权，一部分的控制机制还给社会，因为市场社会这个机制有更大的弹性，更适合处理我们不完全知道的事物，更有弹性的来驾驭城市化的发展。谢谢各位。