2013中国城镇化高层国际论坛于3月30-31日在上海举办。论坛由国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛等机构共同举办。图为国土资源部副部长胡存智演讲。

　　2013中国城镇化高层国际论坛于3月30-31日在上海举办。论坛由国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心、世界经济论坛等机构共同举办。新浪财经视频直播本次活动。图为国土资源部副部长胡存智演讲。

　　胡存智：各位先生、女士们、上午好。刚刚几位嘉宾都谈了很好的意见。主持人也说应该我说说地怎么办？

　　首先第一个问题就是在城镇化过程当中，这个地应该怎么用。这里，我摘录了李克强总理对城镇化的一些指示和要求。对于十八大上围绕着2020年建设成为小康社会的宏伟目标，提出了新型城市化的战略。概括起来有三个新的要求。对于优化格局和生态文明，对于生产、生活、生态这三个空间的安排，提出了更高的要求。

　　第二个方面就是对于城镇化的质量，对于人口、产业和土地优化配置以及城市建设资金的可持续利用提出了要求。第三个就是以人为本，围绕城乡一体化发展和农业转型人口的市民化，对土地的资源资产以及资本也提出了新的要求。在这样的情况下，土地利用和管理方面就面临这一系列的新要求。这里就涉及到土地资源的配置应该怎么样促进新型城市化的发展。在这里，我想谈首先第一个就是要重视城镇集群形成的规律和引领的作用。优化城镇发展的布局。这关系到土地资源往那里配，怎么样在城镇化过程当中给予重点的支持。应该说在城镇化发展过程当中，各个城镇并非一个个独立发展的孤立者，而是在区域内相互关联相互影响。

　　第二个方面就是在发展过程当中，我称之为市场功利主义倾向比较严重。就是之注意在城市基础设施外溢效益明显的地方铺摊子式的发展。表面上是尊重市场规律，什么地方效益高往什么地方走，在什么地方进行建设发展城镇。实际上忽略了城镇之间的关系。

　　第三个就是忽略城镇所在地区的自然历史条件、人文历史、资源承载、环境生产力条件。所以有很多城市出现雷同、千城一面的形势。从全国情况来看，我们做了一个统计，目前主要表现在大城市是爆发式的增长，而中小城镇发展比较缓慢，我这里有几个统计数据，北京在十年内人口增长41%，上海增长37.5%，天津29.3%等等。这些城市，97%都是外来人口迁入造成的。与此同时全国平均水平5.8%，也就是说大部分都集中在大城市。由于城镇之间是有关系的，这种协调发展非常重要。因此，在一般的城镇发展过程当中，他们是相互协调的，特别在世界各国的城镇化形成过程当中，在比较缓慢渐进式的发展过程当中，他们是经过经济的发展，市场的修正，城镇之间的长期相互互动以及功能上的协调互补以及人文关系的积淀形成的，这个当中不需要太多的干预。但是当今我们在快速城市化过程当中，因为人为因素强烈，这些经济、社会、人文、地理的影响力被削弱了。一旦人为的引导出错，城镇化的发展质量就在下降，所以这个过程就受到了阻碍和减缓。因此在这个过程当中，我们建议没有办法避免人为影响的情况下就应该以正确的理论和历史发展的经验来作为指导，以科学理性的正确人为影响来代替一些盲目、粗浅、错误的人为干预。有了这样的看法，因此在城镇化过程当中，我强烈建议要科学编制城镇体系规划，而不是简单的把城镇体系作为一个自然形态的存在而加以规划，而是要把经济往来，经济联系，大中小的协调发展来加以研究。从而编制城镇的体系规划，来形成城镇化的有序的发展。

　　归纳起来，我觉得有几个方面值得研究。第一个就是从实施区域发展和主体功能战略的角度，从啊参与全球化进程和强化我们国家国际地位和作用的角度，为了落实城乡统筹和区域发展战略以及和周边的国家经济关系建立经济合作区的角度来研究和形成不同的城镇群这样的角度来进行研究。第二个就是要考虑大破行政区化的范围，以城镇群为单位，突出对城镇的相互关系，以及配套做出研究。这样才可以发挥大城市的辐射带动作用。中等城市的骨干作用和下城镇的配套作用。第三就是要对城镇群内，各个城镇的规模做出研究和安排，影响大中小城市的协调发展。避免现在大城市无限的扩张，中等城市无序的发展，小城市无力发展。第四个就是对城镇的布局和选点做出研究和安排。第五是对城镇化发展的一些重大的指标，原则标准提出要求。第六就是对城镇发展和建设的这种发展模式，建造风格进行引导，防止一刀切。

　　在这个基础上编制城镇体系的规划，在整个城市化的发展的质量作为一个新的提升，在宏观上进行提升。

　　有了这样的规划，土地资源配置和其他资源的配置，以及人口的集聚，就会得到有效的引导，刚刚杨主任说，土地的问题怎么配置，那就跟着这个规划进行有效的配置。而不是完全随着市场走向，那里效益高就往那里去。这就是一个城镇体系规划的示意图。

　　第二是要协调城镇发展当中的人地关系，提升城镇化的质量水平。这两个就是大家目前谈的比较多的。一个是关于人口城镇化的问题和土地城镇化的问题。首先，我们来看土地城镇化和人口城镇化的一般关系，在国外的发达国家的情况来看，我们分析了历史上发展的情况，一般来说城市扩张在全球都是一个比较普遍的现象。比如说1880-1937年，伦敦的市区从26.9平方公里扩张四倍。法国巴黎也是，空间扩张达到4112倍。美国也有这样的情况。90年和80年相比，城市扩张速度被6.43%普遍性，是当时人口增长规模的17.8倍，而韩国也是同有这样的情况，就是他的用地扩张速度，快于人口增长的速度，日本也有这样的情况。这是美国城市人口和城市面积的对比，也万映出这样的情况。我们国家情况研究也表明，我们也是土地城镇化快于人口成长。2000年，土地城镇化是人口城镇化的1.7倍，2000-2010年，这十年期间情况仍然如此。

　　从目前来看，2000年以来的十年时间土地城镇化是人口城镇化的1.85倍，如果说考虑到还有一些大量的没有户籍的城镇常住人口，用城镇土地不是很充分的情况，实际上城镇化速度还会更快一些。从这两者看来，目前我们国家把这两者之比称之为用地弹性系数，应该看到这个系数已经太高了。一般来说，大家都觉得公认的标准1.12，而实际上目前已经过于这个系数了。就是人口城镇化慢于土地城镇化，这是正常的。但是由于两者差距过大，就会带来问题。怎么样来扭转土地城镇化速度过快呢？只有加速的进行人口城镇化。使更多的发挥城市的人口集聚作用，使更多的进城人口可以在城市当中定居下来，因此，一个就是要加快人口城镇化，二是要控制城镇用地速度的过快的扩张。一个办法是要尽快将农产品转成市民。首先让他定居下来，其次让他享受到城市应有的社会福利。最后才是落实到户籍上去。原来把用户籍联系在一起的福利制度要把它相对分离开来，要把农民工应该享受的城市福利逐项落实下来，而不是简单的用户籍来解决。本来户籍上联系的福利设施就不是很正常的，是应该逐步弱化和切断这种联系的。实际上是应该把这些条件逐项的落实到新增加的进城人口上。最后才是落实户籍。

　　第二个方面就是加强对城市土地过快扩张的管控。从几个方面来进行，第一个就是控制城镇用地数量。按照用地极限的方法来做规划，刚刚徐宪平主任也谈到这个问题。对于城市规模的引导和控制是不太容易的。但是对于人均用地，用地的标准来控制还是比较容易的，因此要通过集约节约的办法来控制用地过快扩张，对人均用地进行适当的控制。第二是实施差别化政策，促进三别两纵的城市化开发进程。对三大延绵开发区，要用土地增量替代增量。就是土地的增加逐步减少，而是通过在这个过程当中用土地的流量来替代。也就是说用新的建设用地的时候，要消除一部分旧的建设用地。把土地的载体作为流量一样来使用。第三是设立城市发展的边界和有条件边界区，这样使城市布局比较好，可以控制。最外面是行政边界，最里面是城市建设用地，旁边是新的建设用地，外面有一个边界，使得城市发展不得超出这个边界。第四是约束城乡用地的总量，使得地随人走，城乡得到很好的互动。最后一个是要建立节约集约用地的标准提升城市集聚水平。

　　第三是在城市化转型发展当中进行改革。目前遇到一些土地问题，归纳起来主要是五个方面。第一个方面是就是城镇化的布局和用途结构不合理，生态环境压力大，经济效率低。从目前的水平来看，部分地区的开发力度已经过高。长三角城市群，研究用地面积密度达到了近20%，京津冀达到了19%，山东半岛达到了17%，这些都超过了日本大阪、名古屋等城市圈。已经影响到了人居环境的质量。

　　另外是工业用地比例过高。目前我们国家这个比例已经达到了社26%，在制造业比较发达的城市，工业用地超过40%。有个别城市超过50%。这是工业用地结构过高了。相对国外来比，比纽约的7%，香港6%，伦敦2.7%，新加坡2.4%那是非常高了。而这个确实还在延续，西部最近五年，城镇工业用地增加年均达到8%。建设用地的利用也比较粗放，承载的人口和产业的能力有待于提要。从这里我们看到一个数字。这十年当中，全国城镇工业用地从人均130平方米，增加到142平方米。城镇工矿人口密度从每平方公里从7700人下降到7000人，下降了10%，用地效率在降低。同时在十年里，大量农村人口转移进城，农村的建设用地不但没有减少，反而还增加了203万公顷。根据测算，目前农村居民点当中空置的用地达到10%-15%，相当于城镇用地的1/4-1/3，农村的土地闲置的很厉害。第三个，政府过多依赖土地投资，存在了一系列的政策和风险。因为我们国家的法律规定，因为我们国家法律规定，市县政府是土地出让的主体。从目前来看，我们城市建设资金主要集中在土地收益上，同时通过土地进行金融活动，也使得大量金融资产现在投放到城市的土地开发和建设上。这样的话，就带来了一定的社会金融风险。一旦如果出现房地产的下滑，或者是经济不景气就会带来比较大的金融风险。

　　第四，目前在城市化发展过程当中，导致耕地特别是优质耕地的减少。在城镇化发展过程当中，主要减少的是优质耕地，主要是城市边缘一些比较优质的耕地。在这里面，其中水浇地，灌溉水田减少的数量尤其突出。

　　第五，现行农村土地管理制度也制约着城乡要素的流动，难以适应城乡一体化的发展。这里面主要是目前的集体土地不能流转，同时，集体土地的产权设置上不够清晰。因此，农村土地的使用，它的相关权益还有待进一步的改革。

　　要做好在城镇化转型发展过程当中，要对土地制度进行适度的改革，来适应当前的城市化进程。主要也是从这五个方面考虑。

　　第一个是坚持用途管制制度，优化国土空间利用格局，来增强城镇化的健康发展空间保障能力，这主要是通过加强规划，建立规划的评估调整制度，完善土地用途的转型制度。二是完善节约集约用地，促进城镇化转型，如果说仅仅靠目前的新增建设用地是不能可持续的推动城市发展的。因此要通过音乐用地恩，来最近发展。最近五年来，国土资源部也在这面有过不少的探索，推动城镇化发展的的转型。比如说从2009年到2011年，腾挪可增加土地达到6万亩。江苏、苏州实施盘活存量用地的政策，近年来50%的用地来自于存量，浙江嘉兴的低效土地再开发，一年腾出土地7200亩，因此要推动节约集约用地，盘活存量土地，效果非常明显，而且大有可为。

　　三是提前谋划可持续的制度供给，逐步疏解对土地财政的依赖。从目前来看，通过土地出让筹集城市发展资金应该说运行的还是很顺畅的。但是随着城市化进程的发展，土地收益空间逐步收窄。也就是说，收益空间被成本上升所冲抵，因此还要进一步考虑制度的进一步的可持续的发展。从2001年以来，土地的直接税收已经达到了一个数量，2012年总量已经达到了1万亿左右。因此，在一定程度上，来考虑或者说设计新的土地或者是财政其他的运行和其他的方法已经到了一个提前谋划的阶段。这些年来，在杭州、哈尔滨这些地方也进行了一些实践，得到了比较好的效果。

　　第二方面改革完善集体建设用地的使用制度，实施有偿使用，特别是经营型用地。第三是深化产权制度改革，进一步推进他所有权的实现方式和使用权的流转。最后一个是必须坚持保护耕地的红线，保护城镇化发展的现代农业的基础。因为粮食安全的问题，是城市化健康发展的重要前提。坚守18亿亩耕地红线是确保我国粮食安全的基础，怎么样进一步改革、强化耕地保护制度，逐步完善相关措施，使得耕地保护可以得到切实的落实。

　　我就讲到这里，谢谢大家。