莫干山传真第7期

　　中青年改革开放论坛(莫干山会议)组委会      2012年9月18日

　　在进一步推进土地制度和户籍制度改革基础上确保城市化健康发展

　　【摘要】2012年9月16日下午和17号上午，中青年改革开放论坛(莫干山会议)组织了两场“城市化与土地制度改革”专题讨论。北京燕京华侨大学校长华生、国务院发展研究中心信息中心主任高世楫等20多名专家学者，就土地流转与户籍改革、财税金融体制改革、公共服务体系完善，以及强化发挥规划的调控和监管能力等主题，展开了深入讨论。

　　改革开放以来，由于工业化的推动，我国城市化水平逐年提高，至2011年城市化率达到51.27%。目前正处于工业化的后中期、城市化的前中期，城市化加速发展，经济社会结构逐渐转型。城镇化与土地非农化需求的不相匹配，现行城乡二元户籍和社会保障体系，难以在制度上给进城农民以必要的生存保障。以上土地问题、户籍问题，都与城市化相关。在加快推进新一轮改革的关键时刻，有必要对与城市化有关的体制机制问题进行提前谋划和前瞻设计。

　　一、 完善土地制度，促进土地流转与户籍改革的平滑过渡

　　华生指出，城乡“二元”分割的政策体系和管理体制与户籍制度的双重影响，造成乡村人口向城市转化的同时，乡村用地却未能相应程度地向城市用地转化，即形成了“人地分离”、“人走地留”的现象。

　　华生认为，在主张对集体所有土地进行确权强化和尊重农民家庭的土地私有财产权这两种观点之间并无大的分别，都是为了保障进城农民拥有土地的权利。但是，在城市化转型时期面临的真正问题，与其说是土地所有权的形式，不如说是土地开发权的归属和分配。农地非农用即农地开发(实际上也包括城市居民用地再开发)的财产权利归属问题，应当成为当前完善土地制度的关键。

　　华生提出，在将土地所有权和开发权分离之后，倘若进城农民及其家属希望离开农村、释放流转农地，那么需要设计一条户籍与城镇建设用地捆绑的路径，即人口在城乡之间的转移要充分与其在城乡所占有土地挂钩。也就是说，在省域范围内，将安置农转非的户籍人口数量作为国土部门向下分解建设用地指标的重要依据。

　　美银美林证券大中华区首席经济学家陆挺认为，如果能够把宅基地转换成相应的自由产权，能够复耕，城市不仅能够提供户籍，更能提供保险等方面的社会福利。当一个农民把他的宅基地放弃成为耕地的时候，城市可以更快的速度扩张，拿到的指标就会更加迅速。现在中国毕竟有18亿亩耕地红线，城市扩张速度必定会受到限制的。大城市的户籍改革可实行类似美国的绿卡制度，这是一个比较可操作性的方案。比如交了五六年税收就可以拿到绿卡，拿到绿卡再等几年逐步转成当地户籍人口。

　　复旦(微博)大学教授范剑勇认为，用赎买手段来推动户籍制度改革是一个办法。推动城市化，本身就是安置人口融入城市，融入城市也就是解决子女教育和安置住房。要根据每一次人口普查数据，来分配下五年的土地指标，或者廉租房的建设资金跟地方配套。

　　二、 完善公共服务体制，推进财税投融资等配套改革

　　浙江大学公共管理学院副教授汪晖认为，中国当前城市化发展阶段的主要矛盾表现为：人口城市化与空间城市化的不匹配；区域竞赛模式下的城市化与工业化扭曲，以及低价、过度供给工业用地下的土地财政与土地金融问题。这三方面的矛盾加之现有户籍制度的制约，导致绝大多数农民工在城市中的住房、公共服务和子女教育等一系列权利未能得到均等化保障，无法在城市中定居下来。

　　汪晖指出，要从根本上保证进城务工的农村户籍者享有与城市户籍居民均等化的公共服务，有三点政策建议：第一，要从根本上转变地方政府职能，围绕财政体制改革，推动以常住人口为目标的公共服务体制的不断完善，实现人口完全城市化过程中的公共财政体系建设和服务型政府建设，推进各级地方政府财政预算及其执行情况的透明化；第二，要以土地制度带动户籍—财政体制联动改革，通过城郊农村集体建设用地逐步入市、在城中村改造过程中建设出租房集中区，以及改革创新政府金融和财政手段为农民工提供保障性住房等方式，实现城市化过程中的住房、教育融资；第三，要改变当前以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式。目前要推行上述改革，可能会因地方政府的存量债务和未来融资问题等方面的压力而遭其反对。因此，中央政府还应给地方政府给予税收政策优惠等鼓励政策。

　　华东师范大学王希岩博士提出建议：在赋予使用者以永久土地使用权的同时，对房产和地产在持有环节设定差别税率，分别课税，在物业税这一统一的税种之下，分设房产税与地价税两大科目。

　　三、 加强规划的监管作用，完善城市治理和管理的统筹调控模式

　　汪晖认为，在“城中村”、“城郊村”改造中，创造性地通过“市地重划”规划限制、“区段征收”基础设施配套建设，将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，这样就可以在政府不用投入额外资源建设廉租房的情况下，通过市场机制解决外来流动人口住房问题。这样不仅解决了城中村和城郊村的基础设施改造问题，让城中村民愿意让度部分土地给国有，也可兼顾失地农民利益，并通过配套财税体制改革为城市化过程中的外来人口子女教育融资创造了条件，最终推动了户籍改革。在未来公租房体系建设中，可考虑将保险等金融资产与公租房体系融资相结合。直接发放公租房债券，只要能控制好公租房的“成本-租金比”，就可以吸引保险资产对公租房屋建设进行直接投资。

　　华生认为规划区范围内，农民对土地实施开发权或者以集体为代表、由农民之间协商对土地进行开发时，城市规划的作用都显得十分微不足道。同时，城镇化过程中要加强城市群的规划建设及其在全国中长期社会经济规划中的明确强化，特别要将投资计划方案与规划紧密结合。

　　高世楫认为，建立城乡统一的规划体系，建立城市总体规划与经济社会发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。城市管理最高执行部门要加强城市规划、建设、管理的能力和水平，注意在城市化过程中建立适当的约束和激励机制，监管和控制城市化发展的风险。中国未来城市规划布局要充分考虑人口聚集和生产活动聚集在空间上的一致性，沿海、沿河城市群在未来有要培育竞争力，小城镇模式走不通。从区域发展来看，经济分布和人口分布要高度相关，相关性达到80%-90%的时候，才会出现区域之间的协调发展。从这个角度来讲，未来中国跨区的人口流动将是历史的必然。对未来人口流动的管理问题，决策层要高度重视，对于户籍问题、城市的公共服务问题要有一个长期的制度安排。解决城市化问题，需要把时间、空间拉大一点，从二十年、三十年的区间来考虑，从全国行政范围内统筹考虑。