分业监管不合时宜(2)

　　随着证券市场的繁荣和强大，分业监管的矛盾会越来越突出

　　朱武祥(清华大学经济管理学院金融系教授)：

　　构建金融监管体系、完善金融监管功能，首先需要了解金融系统演变的态势。20世纪全球金融系统演变的大历史轨迹是传统银行业务的衰落，代之以证券市场的兴起和发展。这包括证券市场强大的国家，继续强大；而原来银行主导金融系统的国家，例如，德国、日本和1980年代以前的法国，也在放松以往对证券市场的严格管制，大力发展证券市场。原来泾渭分明的两种不同的金融发展道路界限变得越来越模糊了，金融系统日渐向证券市场趋同。大量的实证研究及欧美国家金融系统演变的经历表明，金融系统的演变过程可以分为三个阶段：银行主导阶段，到银行与证券市场并行阶段，最终到证券市场主导阶段。日本、韩国等银行主导的金融系统也在加强证券市场建设，证券市场地位逐渐增强。美国基本上进入了第三阶段，中国刚进入第二阶段。

　　中国的金融系统长期由银行主导，随着证券市场发展和保险业的发展，我们把银行、证券和保险视为分离的三大业务，把商业银行业务相关的机构归属银监会监管，把保险公司归属保监会监管，把与证券市场业务相关的证券公司、基金公司、期货公司等机构归属证监会监管。

　　在证券市场早期，这种分离的监管矛盾不突出。随着证券市场的繁荣和强大，分业监管的矛盾会越来越突出。证券市场是一个高度流动、复杂的关联机制，把产业、不同的金融机构都关联在一起。例如，银行和保险公司上市，本身作为上市公司，受到证券市场监管。银行和保险业务与证券市场的关联也显著增加。银行和保险本质上也是融资和投资服务的中介机构，既从资本市场融资，又投资资本市场。

　　监管也好，监管交叉也好，都可能存在

　　赵锡军：目前的分业监管有没有真空地带？我个人觉得现在表现得越来越明显，无论是监管真空地带，还是监管交叉重复、协调成本的增加，甚至出现一些矛盾，这种例证越来越多了。最明显的例子是，前段时间国家外汇管理局宣布推出“港股直通车”，其他监管部门都没有意见，结果被国务院叫停。“港股直通车”虽说是我们资本项目改革的一个措施，但也牵扯很多方面，首先是外汇管制方面放松了，然后涉及到证券投资、股票投资的跨境投资问题。举例来说，外汇管理放松是人民银行和外管局的事情，但股票的跨境投资，应当由管理证券市场的证监会来做，具体的承担机构又是一家商业银行—中国银行天津分行，按照《商业银行法》的规定，商业银行做股票业务目前没有具体条例，中银让其香港的机构做这个事情，香港是自由港，不止中银香港这一个机构，你委托它去做，就有垄断之嫌。这些都牵扯到了国内机构之间、法律之间的诸多问题，是一个很明显的例子。这种情况如果发生一起，我们可以原谅，如果多起发生，没有造成损失也是可以的，但如果一旦发生损失，怎么办？从我们现有的管理框架下怎样把这个事情圆满地做成，没有答案。

　　所以我们不得不思考，类似的事情最后会不会牵扯到整个金融行业。监管真空也好，监管交叉也好，都可能存在。同时现在还有越来越多的银行向其他的业务扩展，业务综合化的金融机构也越来越多了，有些金融机构不管是自己做业务，还是下面的分支机构做业务，都在向综合化的方向发展。

　　为了给自己的机构多争取业务，有可能放松审批要求，这样金融风险就加大了

　　赵锡军：综合的金融机构怎样来管理，以哪个部门为主来进行管理，如果说没有一个为主的部门，那怎样联合进行管理，这些都是很现实的问题。在现实中这种情况越来越多，最基本的就是资产管理业务，银行在做，保险公司也做，证券机构、金融投资公司也在做。而资产管理在将来的理财业务中是非常重要的一块业务。资产管理业务怎么管理，有没有统一的标准，对它的风险、准入有没有标准，银行是银监会批，证券机构是证监会批，保险机构是保监会批。对投资者来讲，对老百姓来讲，你是一个什么样的审批标准，这些业务是不是各自批各自的，对同类业务如何让投资者、老百姓能有一个共同的认识，如果标准不一样，就会引起监管方面的一些竞争。搞不好的话，为了给自己的机构多争取业务，有可能放松审批要求，这样金融风险就加大了，这种情况极有可能出现，事实上已经出现，而且以后可能会越来越多。

　　部门之间扯皮的主要原因就是机构监管上

　　曾刚：监管机构现在扯皮的重点是，稍微有点权力的大家都想抢，剩下的“三不管”其实谁都不想管。而且监管部门之间扯皮的主要原因就是要抢好处，抢来抢去，要抢对机构的监管。

　　部门之间协调花的时间长也是监管成本加大的一部分

　　赵锡军：不同监管机构之间的协调是一个要涉及到不同部门工作的事情。要解决一件事情，花在部门之间协调的时间很难说得清。我个人判断，如果是由一个部门主导能够完成的事情，则各部门之间的协调可能会快一些。但如果是需要各个部门之间协调才能做的事情，可能花得时间就要长。这是不是因为各个部门为了自己的利益，要改变一些原来达成的认识，就要花很久时间做工作，这个就很难说了。我觉得如果协调的部门多了，时间成本可能会加大，开会肯定要开得次数多一些，涉及的协调层次也得要提高。可能除了三五个部门开会以外，国务院也要开会。从某种意义来说，这也是监管成本加大的一部分。

　　我国的金融业在现阶段还是比较薄弱的，包括目前监管部门人员配置、支出和行政费用，跟一些金融业比较发达的国家相比还是有较大的差距。其他国家监管部门的人员、费用等比我们要多。当然他们也有很庞大的金融行业，而我国的金融行业现在还是处于一个发展期，有多大的监管人力资本或者是行政资本开支是和我们的目前的发展状况相适应的。我们的金融业还不太成熟，机构增加很快，市场在不断地扩张，产品也在不断地扩张。在这种情况下，监管的人力投入、行政资源投入也可能会增加，但这个投入以什么方式进行？是财政方式，还是行业自己的方式更有效率？这恐怕也是需要考虑的。

　　曾刚：对监管成本的分析体系很难做，评价体系也很难做到全面和准确，因此，相比而言，基于一些基本的常识性的判断更重要。

　　我们政府部门确实有很大的改革空间

　　邵长毅(中国银监会国际部国际监管研究处副调研员)：

　　从监管的角度来说，没有最佳的模式。有学者提出来我们现在不能再摸着石头过河了，但说起来容易做起来很难。在规划方面我们应做的更好。大家应集思广益。我个人感觉仍有很多问题需要进一步论证。中国与其他国家不同，在市场化过程中还有一个开放的问题。对此，国际上有借鉴意义的经验不多，小国开放度太高，我们不能参照；一些欧美大国的金融开放则与我们的发展阶段不同。此外，最近的次贷危机也暴露出欧美国家在金融风险管理、以及如何有效处理金融监管与金融创新关系方面仍有一些问题。这有一个需要全球反思的问题。

　　赵锡军提的问题非常重要，也就是要有一个很好的规划。实际上我们政府部门起的作用非常大，政府部门确实存在着很大的改革空间。

　　事实上从2003年开始，就有一个金融协调监管机制，包括银监会、保监会、证监会在内，这个机制发挥了一些作用，但还是相对比较松散。最近有一个比较大的动作，就是允许银行和保险公司之间相互参股，这是金融协调监管机制的一个进步。国外也有监管协调机制，例如银监会与境外的监管当局签了29个监管合作备忘录，涉及跨境跨业的监管协调和信息共享。