张曙光：农地政策和农地的转用政策未来关键

　　7月28日，第三届中国经济50人田横岛论坛在青岛田横岛举行，本届论坛的主题是“未来十年中国需要研究的重大课题”，新浪财经对会议全程进行直播。以下为论坛专家成员、北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光演讲。

　　张曙光：听了很多发言，下午小敏和李扬讲了很多大的问题，我只想讲一个问题。我们讲未来十年，我觉得还需要考虑一下，怎么去体会一下。因为上午很多人都提到了货币问题，我就专讲货币问题。今年上半年我做了一个货币的研究，写了有四万多字的报告，也不可能全面讲完，我只是把一些基本的思想讲一下。中国的土地问题，现在这么尖锐，到底是什么问题？我觉得有些问题可能没有说太清楚，有一个最基本的，现在土地制度的特点，是一个二元分割的权力体系。就是说国有土地和集体土地，虽然都是公有土地，但是两种土地，同地，不能同权，不能同价，这才是根本性。而造成的原因，就是政府对土地用途的管制，是国家和土地在一级市场上有的，造成了这么一个结果，所以我这个报告的基本观点，就是解决这个问题的办法，要发展土地市场和土地交易，也就是说在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提之下，来打破对农地转入的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的扭转和交易，我觉得基本的一个观点是这样的。

　　而报告梳理了咱们现在的政策，对这个政策的实施的框架做了一个梳理，然后对实施的效果做了一个评价。另一方面就是有四个现实的案例，来作为后面改革开放的支撑，最后提出来如何进一步完善政策和修改的建议。要发展土地市场，我们首先在理论上要遇到三大责难，我觉得非常简单地来，我也不讨论理论问题，但是咱们可以看到，你提出来要发展土地市场、发展土地交易，马上来的另一个问题，会造成土地集中，会加剧两地分化，会使得农民的社保问题成为问题，我觉得这个责难是个似是而非的东西，历史上从来没有出现这样的问题，大家看一下赵刚的《中国土地制度史》可以知道，我们要坚持集体所有制，而我们扭转的目的，是要把农民的土地产权变成它的永久的物业的产权，这样就可以解决农民的保障问题，使得农民既然变成物业产权，就能够分享到土地增值的利益，它的长期保障问题就没有保障，没有这个问题，所以在土地问题上，只要没有政府权力的支持和庇护，我觉得现实中都不会发生土地过度集中的问题，这是一个关键。

　　第二个，对这个事情责难的一个到底要说什么呢？如果说对土地交易的话，就会造成土地浪费，而这个观点，现实中可以看到，我们现在投资的过度扩张和土地的浪费根源，恰恰是在于用土地的政府征用，带起了土地扭转和交易。土地的稀缺情况并没有从土地的价格信息中反映出来，而且大家可以看到，由于价格，除了它的发现这一栋配置功能以外，还有一个规模效应在里面。城市为什么人多？就是因为人多，而更多。限制城市的扩张，一个是基价的上升，一个是拥挤。所以我觉得价格机制可以解决这个问题，现在的问题恰好在这个问题。中国现在，咱们的城市人均占地面积133平方米，超过了美国，美国是112平方米，欧洲是八十几平方米，你可以看到。而这几年，咱们的城市建城区面积，扩大了50%，如果再加上另一倍的开发区，就……。所以我觉得第二个问题也站不住。

　　第三个问题也是站不住的观点，土地交易为维持粮食安全。从理论上说，粮食安全是个“伪问题”，这个问题并不是由于中国人多、地少，粮食供应不足，而是因为我们缺乏一套防止灾荒的机制，这个问题，西方有一个学者研究了很多灾荒，研究了很多危机，讲的非常清楚。根据人均粮食可供量，来理解危机对导致无可救药的事件，危机和灾荒的发生，提出了危机灾荒的经济学。扩大就业，使可能遭遇饥荒的人，成为参与到解救饥荒当中来。其实发展土地市场，正是要解决这个问题。而且中国人多地少，咱们不能把粮食的安全问题，搞成自给自足，进口粮食也是中国的一个基本国策，我觉得也是，可能要考虑这样一个问题。所以这样以后，我觉得现在的状况，这几个理论都是站不住的，所以我觉得发展这个时期，粮食事情是很重要的事情。

　　现在很重要的政策：一个是农地政策，一个是农地的转用政策。其实经过这些年，农地政策有一个变化，但是有两个基本特点：一个是坚持土地的集体所有和家庭联产承包责任制度；第二个就是农地主要用于农业生产，农地转用于非农业用途的，需要相应的手续。从农地政策这些年的变化来看，后面先不说反映出来的事情，就是农地本身的政策这些年进步还是很明显的，进步的方向向着地权权属性质的无权化，全球主体的个人化和排他性发展的，主要是土地承包法对于承包主体权力的对应，以及在这个基础之上2005年最高法院关于《承包法》有一个解释，凡是侵犯承包人权利的官员和其他人的，你可以通过法律来保护自己的权利。但是农地扭转，特别是非农业用途的限制，在一定程度上加强了土地的使用用途。在农地转成非农地上，首先要改变，把国有土地变成集体土地，才能用于建设。还有，在补贴的时候，按照原来的制度进行补偿。基础设施是划拨，其它的是出让，而划拨实际上是让农民承担一些基础设施的成本，因为是按原价。转入，是把农民完全排除在外，你根本享受不到这个利益。加上土地使用费用，中央和地方来分，造成非常严重的问题，概括起来，农地的非农化的政策，是一个国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并且经有关政府部门审批，城市建设使用农地要由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位，划拨和征用的土地均按农地的原来用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同政府之间进行分配。可见咱们的土地制度、土地政策，仅仅是由于农用和非农用的不同，其权利完全不同，运行的规则也完全两样。农民基本上排除做农地的非农用之外，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制。这才是这个问题的最严重的地方。

　　咱们有两套组织，农地使用《农地承包法》，建设用地是《土地管理法》，而且农地那一块是农业部的事情，农业部司局到乡的农业办。第二个是到国土资源局，两家，两套东西，造成了政策分割的格局。这个政策的实施，造成的问题是非常大的，侵犯了农民利益，造成了城市用地和农地保护的紧张，我不具体说了，我只想说一个，中国的一切问题，其实这个问题上就可以反映出来，中央政府和地方政府在土地问题上的严重冲突，这个问题是非常有意思的事情。

　　在土地问题上，中央的政策目标是什么？我概括的有三个：第一个是保护耕地，保护粮食安全；第二个是维护农民利益，保证社会稳定；第三个是适当增强建设用地，保护经济增长。这三个目标， 说实在的，有一致之处，也有矛盾的地方。首先第一个目标，是中央的目标，不是地方的目标，粮食安全不是地方的目标，更不是农民的目标。第二个目标，说实在的，你们保护农民的利益，你限制他转用，限制他参与城市化的利益，也不是农民的目标。所以这三个目标本身是矛盾的。地方的目标是什么呢？地方两个目标：一个目标就是增长目标和政绩目标，因为它扩大了建设用地，加快了本地的工业发展和经济增长，这是它的政绩。第二个目标是财政目标和利益目标。可以增加地方的收入和地方融资的规模。大家看，地方的两个目标完全是一致的，非常高度一致。

　　所以，如果说我们不从目标的合理性来看，而从它的有效性来看，地方的目标是有效的。从实施的手段来看，中央的手段又不如地方，中央的手段是什么呢？中央的手段主要是加强行政透支和计划管理，包括建立基本农田，包括实行土地利用规划和年度计划，包括加强土地执法检查。但是由于这些东西要地方实施和配合，运行的情况取决于中央，而不是取决于地方。取决于恐怕有三个条件：一个是中央目标和地方目标的一致性；第二个是取决于中央的统治能力和地方的忠诚度。咱们看，如果计划经济条件下，这三个条件可以满足，现在这三个全不能满足，不能满足的结果就是造成中央和地方在用地问题上的博弈和竞争，这个竞争的结果，一个是土地大量的被征用，征用的结果是什么呢？大家可以看中央的目标，中央制订了1997年-2010年的土地目标，结果很多省市五年用完了十年的目标，有的2000年居然用完了2010年的目标。比如说浙江省，大概2010年的目标是100万亩，结果每年用50万亩，这么一个速度。我的老家西安市，中央给的目标是13万亩，结果到了2004年用了17万亩。大家可以看出，中央在这个博弈里面，是必然失败的结果，而地方必然是胜利的结果，除非你碰在枪口上，把你抓住了，算你倒霉。所以征用上的管制变成一个不是制度能解决的问题，而变成一个意外事件了，偶然事件，所以这才是这个问题的严重的地方。

　　同时，咱们可以看到一个很重要的问题，地方之所以这么实施，就是因为地方有着非常大的激励，中国的问题很大是财政方面的问题。有三个利益：一个利益，大家可以看到，它可以取得土地出让金，因为你增值那部分拿走了，这个土地出让金大概占到这几年地方预算外财政收入的60%，这是一。第二个，它用在土地发展在工业，发展在

房地产和建筑业，它就从这里面取得税收，大概一些发达的县市，这部分，就是建筑业和

房地产业取得的税收，占到它的预算收入的将近40%，大家可以看出，这是第二条利益。第三条利益，因为土地问题，我已经讲过多少次，一头连着财政，一头连着金融，现在土地成为地方政府翘动银行资金进行融资的一个非常重要的工具。因为很多地方的基础设施，几百个亿，几千个亿的投资，财政只有10%的投入，30%是土地出让金，60%是土地抵押贷款，我觉得这才是危险的地方。所以我觉得从这个情况来看，我觉得现在咱们的土地问题，已经走入死胡同。所以在这个时候怎么解决，是一个关键问题。要解决这个问题，怎么解决，你得给上面一个可以说得通的话，使他能接受，然后能够实施这个东西。

　　这是我想说的。这里面，我还要讲一个问题，就是咱们看一下，其实在土地的问题上，它的征用实际上有两种方式，这两种方式是不一样的：一种是地方政府来征用土地，这种方式是现在主要的方式，而且是问题最多、矛盾最尖锐的东西，而且上面一系列的恶果都是这个东西造成的。但是这种方式，我觉得地方尽管这个事情是不好的事情，但可以理解。因为你现在的财权，上收，事权下放，它没有权，又有那么多事，这可以理解。关键是有第二种方式，就是现在几家农民和集体对农地制度的一些创新，这种创新就是通过政府进行农地转用，直接参与城市化和工业化的过程，而无非是前一个政府土地征用的依据的，这个依据的第43条的例外条款，农民按照自己的理解、按照自己的意思给的一个解释来说的。但是地方是有功劳的，它是在地方的默许、保护之下来做的。所以从这一点上来说，我觉得这里面尽管有非法和合法两种东西，你也分不清楚，但是确实代表着土地制度变迁的方向。

　　所以，我觉得也正因为这个矛盾很尖锐了，中央也在想解决这个问题。实际上28号文件提出来的建设用地的扭转问题，但是同时又有一个非常大的毛病在里面，就是把所谓“以租代征”来作用。这是一个很大的问题。我这里面四个案例：一个是广东南海的土地资本化的案例；一个是山东德州物业资产和产权置换的案例；一个是昆山三种土地合作社的案例；一个是辽宁海城社区企业的案例，它是搞了八千亩的蔬菜基地给香港和韩国来出口，参与整个国际市场的东西。

　　我不讲了，反正就是提出来具体的东西，其实就是同地、同价、同权，其实也不用坚持咱们的宪法，要人大做一个解释，你宣布这些同地、同价、同权，做一个解释就可以了。事实上土地扭转，广东已经出台了地方法规，你把地方法规上到国家法律，然后实施，我想有很多问题就可以解决，具体政策，由于也没有时间，我也不讲了，我这里对一些问题做一些深入的研究，我想可能提出来一些问题，因为我一直坚持两种公有制，这种实施都是集体的实施办法，所以完全可以接受，在这个前提之下，其实使市场化推进，很多问题就解决了，谢谢。