王大用：用大禹治水的办法规范地方政府债券(2)

　　实际上刚才我分析的这个国债信用基础的分配缺乏必要的研究，所以现在在网上搜索一下研究国债的文章，不管认为国债应该大好特好的也好，还是认为应该按照国际标准，比如债务依存度等统用的国债研究，甚至把国债二字理解成中央发的国债，这和刚才分析的信用基础的分布情况是不一致的。中央政府代表的是国，地方政府也代表国，你是在那个地方代表着国家，不是说只代表那个地方，否则成了军阀割据了。地方政府在那个地方也代表国家，中央到地方各级政府事权是互相分配的，财权也是分配的，负债权也应该合理分配，这就权责一致了。所以中央发的债叫国债，地方发的债也应该叫国债。

　　地方负债实际上一直在负，如果说90年代很多地方，比如说经常开支有亏空，为了弥补亏空悄悄的有令不行、有禁不止去借点儿债，这些债向银行借得很少，也没有向市场发债，通常是拖欠工资、拖欠工程材料款等等的这种债务。到了90年代中后期以后，地方政府就开始越来越大规模的借债，而且直接向金融机构借债。借债主要用于地方的建设，城市基础设施，以及城市之间的比如道路的建设，

高速公路建设。中央只管地图上划线，做规划，建设的时候各省一段一段的建，每个省又分到地方一段一段的建，每段建的时候35%的资本金要地方自己付，然后建设的时候65%的贷款要他来贷，已经在大规模借债搞建设了。

　　这些年大家都在说中国的城市、中国的基础设施在发生着日新月异的变化，可以说是以人类历史上罕见的速度在急剧的变化。这个变化基本上靠负债，而且少量靠企业负债，大部分靠地方政府的负债，这是事实。因为法律上有禁止，所以地方政府负债是采取了报复法律的方式进行的。我们的法制是十年前定的，是反对地方政府负债的，在预算法里面有一个规定，地方政府的预算不得列赤字，除了法律和国务院另有规定以外，地方政府不得另发债券，有这个规定。这个规定也看怎么理解，这里面首先说预算不列赤字。这个预算指什么？是经常性预算，还是包括建设性的总预算，中央财政也有这个规定，但是中央财政那个规定写的是中央政府的规定预算不列赤字。我们现在从实践看，公共预算只能指建设以外的开支。因为投资拉动这块肯定是赤字的，不赤字发债，债就是补这块赤字。地方政府说不列赤字，是这样不列赤字建设可以负债呢，还是总的就不能负债呢，实际上写的很含糊不清楚。

　　说地方政府不能发债券，就是堵住了地方政府作为借债主体进入资本的渠道。这个规定和十年前我们当时的政府对资本的态度有关，当时对资本市场认为是不得不接受的资本主义，不积极的，特别对债券市场是非常不积极的。即使这样，地方政府不发债券跟银行贷款行不行，但是现在实际执行的政策是不行的、是不许可的，贷款通则里面规定政府不能借。政府现在的做法就是找代理人，哪个地方省里面、市里面都有一些建设投资公司一类的机构，这类公司自己实际上帐上看资产非常大，所有的马路、街道都是他的资产，他的收入接近于零，他根本还不了债，大的资产根本变不了现，实际上只是一个代理人，是政府的代理人，是代表政府去接待的代理人，实际上还是政府借债。银行要是面对这种代理人，明知道代理人自己是还不了的，要让他还，又明知道是代表政府的怎么办？按道理说应该政府负担。但是我们担保法第八条规定，国家机关不得为保证人，但是国务院另行规定的除外。财政部在过去的几年间先后有过几次这样的文件，把这条理解成地方政府、地方财政不得做担保人，所以担保也不行。

　　这样的状况下负债怎么能够找起来呢？现在的操作实际上是银行和地方政府携手绕过所有这些法律政策规定来实行的，通常的做法，这几年最大、最多的做法是，让地方政府经过开会讨论出正式的文件，承诺委托代理人公司代表政府为本地的城市建设向某某银行负债，贷多少贷款、多长期限、多少利率，政府的文件承诺在还款期内由政府筹措资金，就是说财政收入的资金或者转让国有资产的资金，土地也是国有资产，变成国有土地才能转让，这一定程度上也是政府信用的基础。它来筹措资金，补贴代理人公司，然后由代理人公司履行对银行的还本付息的责任。

　　这个安排里面考虑到不能把宝都压在卖地上，所以最后必须考虑卖地的钱不够，要动用你的财政。动用财政的时候我们国家的法制规定各级政府财政预算必须经过同级人民代表大会批准，所以各家银行在这个问题也比较严谨，要求当地人大，通常是人大常委会开会出具正式文件，同意政府借债的申请、请示，也允许政府把还债资金列入预算，这样绕过了所有的现在法律政策的限制。

　　这就带来一个问题：在一个法制国家里面，如果法律和所有的法规文件都已经不能执行的时候或者都可以很轻巧的就绕过去的时候，这个法律就成了摆设。如果法律成了无用的摆设，那么这个国家也就不是法制的国家了。如果一个国家失去了法制，我们能够想象的就是只有军阀混战、文化大革命那种状况了，是无政府状态。一个有政府的状态，哪怕是封建王朝都有清楚的法律，所以现在在这个问题上的状况就是法律十几年如一日的没有任何人提出来动一个字，相关的部委出政策的时候只是说不许不许不许，别的什么都不说。你不许人家就绕过去了，你还在那儿嚷嚷着不许不许，人早就绕过去了。而且在过去的三年间发展的规模极大，现在已经明显的超过了合理的度，就是说地方政府负债有它的合理性。

　　第一，相当一部分国家信用资源分布在地方政府手里，而且是大部分。

　　第二，基础设施建设的事权基本在地方政府。哪个城市的基础设施不是中央管的，不是要中央批的，都是地方的事权。人家有事权、有财权、有借贷的基础。但是现在的做法就是，不让干不让干。可是这个不让干就是闭着眼睛，结果就是大干快上。目前的状况到什么程度？原来在市一级，现在到省市县各级都在大规模的向银行借款。同样一个规模城市，几年前申请几千万、一两个亿哆哆嗦嗦，一个地方区域重镇的大城市来申请十个亿的时候到我们这儿费了很大的劲，最后还砍掉了一部分，然后到后来又开始大家都在干，同样规模的城市申请从几个亿到几十个亿然后到上百个亿到几百个亿，省里面也开始了，而且一家银行跟某某省签了一个今后若干年提供五百亿贷款的协议，第二家银行OK，我签八百亿，第三家银行签一千五百亿。所以现在看看很多省，如果把各家银行已经签的贷款协议加在一起，一个省通常几千亿，数字非常大。有了这些钱就开始到处搞开发区，于是宏观上出现过热，于是担心通货膨胀过大，从宏观角度出发今年4月份五部委发了通知，禁止银行搞打捆贷款。

　　另外一个方面，各家银行滚雪球一样的扩大对地方政府的债权，地方政府几乎没有限度的在向银行借款。这种款借的期限越来越长，由10年到15年到20年，到好几届政府之后，谁也不想将来怎么着。而且对银行来说虽然绕过了法律的限制，不能说银行的这种做法是违法的，也不能说地方政府的做法是违法的。只要是这么精心的绕了都不违法，但是也得不到法律的支持和保护。一旦违约，银行无法拿着这里边的任何一份文件去上法院打官司，没有法律依据，而中国的司法体系是大陆法体系，也就是说根据成文法来判案的，就是讨论出一个案例，今后按照这个案例来判，没有这么一说。所以在成文法上找不着对这种做法的支持，所以一旦出现违约，任何一方拿着这份文件到法院都是无效的。这就意味着金融的风险，以及整个国家财政的风险在急剧的加大。如果说再这么干上三五年，这么滚雪球滚下去的话，我们可以毫无疑问地说我们是在酝酿着一场金融危机和财政危机。但是如果一个国家的金融和财政出了危机是什么含义？毫无疑问是危险的。

　　现在的状况实际上是政府叫停，银行都是国家管着的，所以叫停以后基本上听话。但是听话之余，我在这里要说一句，以前的那些法律条文、那些部委的政策文件很容易被绕过去，现在政策文件也依然会被绕过去。监管和被监管者之间通常是猫和老鼠的关系，而且通常猫是被动的，在我们国家猫更被动，而且猫反映迟钝，通常一个问题发生几年以后猫才开始有反应。猫要等到召开无数的这类的研讨会，听到学界各方面都在大声疾呼以后猫才开始反应。所以这里边主动的是老鼠，老鼠可以创新。华尔街那块也都是老鼠，华尔街的创新也是因为有猫不断的规范，要突破规范创新，创新本身就是在这么一个辩证的矛盾中间发展的。

　　现在这些规定也很容易被绕过去，比如禁止打捆贷款。打捆贷款什么含义呢？就是说这个地方有一个偿债来源即政府，一个借款人，借来以后搞地方建设，建设是按照规划搞多少基础设施，多个项目捆成一捆，反正将来是一个还款来源，都无所谓。现在说禁止打捆，而那些地方政府和银行不嫌麻烦，把捆拆开了，一个一个写报告就可以了，很快就绕过去了，只不过添点儿麻烦就是了。这样的政策文件是极容易被绕过去的。现在监管当局的做法就是把这些描述的更细致一点，照着现在银行的做法描述。

　　当然我说我们监管当局的这个立场是对的，现在这个市场如果再没有人出面代表国家来管理一下的话，刚才我说了可能将来要变成危机。但是管理的方式我就照你画图，画一个图形贴在这儿，不许这么干，但是这里边永远是有矛盾的，你描的越细越容易被绕过，因为你细的那个点我换个做法，全绕过去了。等你明白过味来，第二次画一个图形，第二次再出文件的时候，又是一两年过去了。所以这种做法是始终难以奏效的，猫始终在一个被动的地位上捉襟见肘。

　　怎么办？因为这个事情难办就难办在，如果说所有的事情既不合法也不合理，那么你坚决的禁，谁要做了没有任何话说。比如地方政府不许负债，如果是合理的、合法的不许你负，你借了债就处罚你，该撤谁撤谁。但是现在麻烦在这种借贷行为里面又有很大的合理成份，因为中国的经济在快速发展，而快速发展过程中间基础设施必须加快建设，比如交通、通讯、能源等等基础设施。同时，随着经济的快速发展有一个城市化的过程，中国自90年代中期以后正进入一个加速的城市化进程，城市化率就是城镇人口占总人口的比例以平均每年大约1.4个百分点的比例在提高。这么多的农村劳动力、农村的人口转移到城镇里面来，城镇里面没有

房地产不行，没有就业的场所不行，而要房地产和就业场所没有基础设施不行，都需要建设，这是经济发展的需要。如果说今天不许地方政府搞建设，就是不许经济发展，谁敢说这个话，谁也没有权利这么做。所以中国经济要发展就有这块的合理因素在里面。

　　第二，刚刚分析了我们国债的信用资源大部分在地方手里面，按财政的45%到50%是地方的，财政收入的70%到75%是地方的，转让这些国有资产、土地资产、国有企业的股权资产等等其他的资产基本上在地方手里，除了发钞票的权力中央独享，其他没有中央独享的资源。正因为它有合理性所以你难以简单的禁止，怎么办？只有一条路，回顾一个古老的每个中国人都知道的故事，大禹治水，大禹治水的时候是全球洪水滔天的年代，筑大坝保护村庄，舜折腾了多年也治不了水，最后下台换大禹。禹治水的办法是规范，该保护的地方筑河堤保护起来，那块留河道让水走，水走了我这边就安全了。今天对于已经几乎泛滥成滔天洪水的地方政府负债这件事情，因为其具有很合理的成份在里面又有很大的危险在里面，所以应该采取大禹治水的办法，及时的调整我们多少年建立的法律、政策条文，以及指导这些法律政策条文的政策思想，允许地方政府在合规的范围内，在合规的限度内，合法的去借这些债务，如果超出这个规范应该受到处罚，这样我们的事业才能很好的发展。

　　主持人 ： 大家有什么问题可以提问。

　　听众 ： 国家发行货币的理论依据是什么，他在什么情况下可以发行货币？

　　王大用 ： 国家每天都在发行货币，甚至每个小时都在发行。如果从货币银行学这个理论框架角度，货币是整个银行体系在他的信贷活动中间创造出来的。国家通过央行控制着这个创造的过程、控制着货币增长的过程，控制过程中央行自己直接发行的这部分货币叫做基础货币。基础货币是通过央行的一些行为来表现的，就是央行的资产负债表上有一些操作。比如说央行从社会上、从商业银行买进债券，国债也好、开发银行债也好，买进的时候要把钱付给商业银行，这个过程就是发行货币，央行的责任就是要控制这个过程。外汇的储备怎么来的？央行从商业银行手里买过来的，买的时候把人民币就给了商业银行，这个发行出去的也是基础货币。

　　听众：如果这样的话是不是必然导致通货膨胀啊？

　　王大用：不。因为经济需要货币，只要是经济需要的合理规模的货币是不会导致通货膨胀，相反如果你不发行货币了，需要的货币得不到保证和满足的时候就是通货紧缩，紧缩到一定程度所有的交易活动受限，因为没有钱啊，交易活动受限，总需求减少，经济衰退。

　　听众：刚刚您谈到AMC的问题，AMC不良资产这块，通过发债的方式，这块资产将来怎么处置？这个问题怎么来解决？您有没有一个方案和方法？

　　王大用：AMC这种方法在国际上并非我们的独创，刚刚我说了在国际上是分好银行、坏银行的方法，就是原来的好银行变成坏银行了，怎么办呢？我是让他重新变成好银行，这块做一个好银行，把他的不良资产换过来。

　　听众：这是没问题的，在美国是实现的，但是在中国的现状并没有形成这种良性循环啊，怎么来解决这个问题，这是我们国有商业银行里面特别关注的很重要的问题。另外，AMC现在持续时间即将到期，下一步他怎么办？

　　王大用：AMC从当年设计的思想，我坦白地讲这套思路最后在确定的时候有关方面没有达成充分的深刻的理解。这个东西第一要求对AMC的债务要有担保人。担保人谁？国家、政府，就是要利用国家信用给AMC担保，我们这个上肯定有，只不过有点含糊。

　　听众：据我所知当时只是一张纸，就像您刚才说的很不清楚，这张纸我也见过，表述的很不完整，不知道是什么东西，是这样吗？

　　王大用：在那届政府把这个东西没有弄明白的时候退了，所以留下这么些缺憾，但是这个肯定是要弥补的缺憾，是必须弥补的。

　　听众：您有什么好的方法吗？

　　王大用：到期如果AMC说今天撤销，那么今天财政部马上还款，还不了就正式发债，正式发的财政部国债，只要财政部不倒、只要政府不倒这个债就好办。当然债务也有一个评价标准。

　　听众：您如何评价AMC在中国金融改革中的创新问题？

　　王大用：在创新制度上这并非创新，这是处理不良资产的一个办法。在操作上头都应该有创新，如果一个机构那么多人在操作上都得照着别人把手教，只能说太低能了，不应该，应该有技术的创新，这是必须的。有点儿技术创新也没有什么好非议的，这是当然要做的事情。

　　主持人：由于时间的原因就不能再给提问的机会了，大家可以私下的跟王主任交流。我们最后把掌声送给王主任，谢谢！

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