王大用：用大禹治水的办法规范地方政府债券

　　

图为：国家开发银行专家委员会副主任王大用 点击此处查看全部财经新闻图片

    2006年8月12日至13日，由中国注册金融分析师培养计划执行办公室携手第一财经日报共同主办的“第一届中国金融市场分析年会”在北京亚洲大酒店隆重举行，本次年会由新浪财经提供独家网络支持。以下为国家开发银行专家委员会副主任王大用的发言实录：

　　王大用：我不知道在座的各位主要的工作领域是哪些，银行吗？那我们是同事，因为我也在银行工作，从80年代中期开始，当时在中国人民银行工作，98年调到国家开发银行。在人民银行的时候做过经济学的研究工作，央行需要懂银行的经济学家，主要是这方面的工作。那会儿监管没有分出去，也开始管监管方面的工作，先后担任过一些职务，最长的是做了多年的银行经济预测处的处长，后来做过调查统计司的副司长，做过调研室的主持工作，当时调研室是银行的一个大工作机构。后来到分行，在省里面做过副行长。98年在开发银行，现在不当局长了。

　　开始我接到通知题目是“政府债券的创新”，谈创新有技术上的创新、也有制度上的创新，看大家需要哪个，都可以讲，因为经过这么多年的实践我们都有了相当的经验，做了一些事情。当然中国主要还是在改革过程中，在改革的过程中更多的是制度的创新。

　　听主持人刚才讲的话，我看我的准备也符合我们主持人的意图，重点不是讲政府债券或者叫国债，而是侧重于地方政府国债的问题。刚刚谈到国务院发展研究中心的领导实际上都是我20多年的老朋友了，他们组织的活动都邀请我参加。我印象中比较早谈到这个问题的是2003年的秋天在大连召开了一个会议，是吴佳宁他们部和日本的机构合作研究的。当时研究的主题是基础设施建设中的政府融资，就是基础建设投资的资金从哪儿来。但是因为我从98年就到了开发银行，我们就在干这个事，对第一线的情况比较清楚。

　　实际上从90年代末以来，已经开始从地方政府借贷来搞建设，到了2003年的夏天就开始进入一个新阶段，也就是说可能会从当初逐渐积累慢慢积累量的阶段，到突然间的大跃进，2003年开始陷入大跃进的各种必要条件的争论。2003年9月正好佳宁部长他们开了一个会，叫我发言，也叫我提供稿子，提供的稿子题目叫做“地方政府负债的合法化问题”，既然是问题就意味着不合法。不合法怎么办？一个，掐死，不要干。另外一个，规范，在法制的规范下合理的规范。我赞同后者的，后来这篇文章被很多家媒体刊载了。主持人叫我讲的题目可能也和这个有关吧。

　　这里边就谈到政府债的问题，其实我觉得政府债和国债是一回事，我是搞实践的，大家一般说搞实践的人没有理论水平，不会上升到理论，不过我们倒是一直在理论层面上。实际上20多年来我们每一项重大实践的推动之前、之后都在理论层面上做了大量的工作。我们所依据的理论基础，经过这20多年已经不是90年代以前，很多国际的专家权威对于理论也不了解，不是那个状况，大家都很了解的。那时候我们讲西方经济学理论的时候，在国内很难找到可以对话的，现在不是这样了。

　　谈到国债，其实只要有债，不管是民间债、国债，私人之间、企业之间、企业和金融机构之间，企业、政府和金融机构之间，只要是债就意味着信用。

　　信用两个字过去我们计划经济上也不大讲，因为当年我读研究生的时候，我是在我们学校里边带头讲西方经济学的东西，在那里边是排斥信用的，商业信用是被禁止的。银行信用被认为是当时社会主义体系唯一留下来的一点信用，局限在很小的范围内。但是我们的改革是朝向市场经济方向的，是抛弃计划经济的，既然抛弃了信用的观念要重新恢复起来了。我本人在2000年写了一篇文章，叫做市场经济必须是信用经济。这篇文章在2000年底通过了一些渠道送到党和国家的领导人手里头，稍微晚一点的时候在一些场合演讲也发表过。我们走向市场经济就比较讲信用，债是和信用紧紧联系在一起的，任何债都必须有信用基础，离开了信用基础的债无疑是诈骗。

　　什么叫信用基础呢？信用本身意味着偿还债务的意愿，也意味着偿还债务的能力。而我们谈信用基础，这种信用基础更突出强调的是偿还债务的能力，这种能力来自于负债主体掌握的收入或者掌握的资产，或者是某一种收益的权利。比如拿着

股票我可以获得收益的这种权利，所有这些东西可以带来一定的现金流，注意收入不一定就是现金流，企业的收入和企业的现金流是两回事。可以变现资产获得现金流，可以转让权益获得现金流，这些现金流是你承担债务的信用基础。对于国家政府来说也毫不例外，政府如果想借债就必须有信用基础。

　　政府的信用基础是什么？不外乎三大块，就是通过这三大块可以获得现金流，这三大可以拿去发工资，也可以拿去还债。这三大块包括：

　　第一，财政的税收。只有政府有法定的权利可以对社会收税，其他人不能收，其他人收税是犯法。

　　第二，政府手里边掌握了一些资产和权益。我们把它统称为国有资产，这些国有资产包括国有的土地，包括对国有企业的股权，还包括很多国有的物业，各地方政府、市委大院、政府大院那些财产，等等都是国有资产，这些国有资产理论上讲都可以变现。

　　第三，只有政府才有的一个权利，发行货币。当然这个权利分布和前面两个不一样，集中在中央部门手里，就是政府实在还不起债的时候可以发人民币还债，别人没有这个权利，只有政府有这个权利。政府的信用基础主要来自三个方面，就是财政的税收，当然这个税收是广义的，包括我们说的预算内收入和预算外收入；转让国有资产的收入；发行货币的收入。这是政府信用的基础。

　　这块在过去很长时间曾经不被人认识，中华人民共和国建国50多年，在50年代曾经知道。那时候刚刚从旧社会过来，旧社会带来的信用知识不多。我挺小的时候母亲不识字，说你把这些国债到银行兑成剪息债，现在可能很多人不知道剪息债，现在少了，90年代到银行里拿剪子剪息票，那就是国债。但是到了60年代、70年代我们既无外债也无内债，那时候中国搞得登峰造极，但是文化大革命经济彻底崩溃。那时候实际上是对国家信用的存在完全没有认识。

　　改革开放以后重新恢复证券史，80年代开始发行国库券，当时是摊派发行，这也是利用国家信用，只不过是中央政府在利用。有十几年时间，印国库券的时候没有债券基本的要素，印的一百元像钞票，只不过和钞票不一样，就派给你了。到期日是哪天，不知道；利率是多高，不知道。反正到时候财政部发一个公告说，今儿还你了就还你了，说多少利就多少利。这不是债，债必须双方平等，债的期限、还款的方式、利率的高低，这都是必须规定的。所以很长时间财政部发的国债、国库券明明是债，但是连发这个债基本的知识都没有掌握、基本要素没有包含。当然我们进步很快，后来96年开始尝试性的市场化发展电子结算，以后又被叫停。98年的8月间，实际上是7月份提出来，当时我去人民银行提出来开发银行人民银行是否支持，人民银行的领导回答：支持。我们8月份准备，9月份第一次推出在市场拍卖发行的利率自由化债券。到了10月份，进出口行业也开始发，财政部也开始这样发。所以现在在银行债券市场形成了数万亿规模的这种债，主要是财政部发的国债，开发银行的国债和进出口银行的国债，现在农发行又开始发。这些一直在利用国家信用。

　　实际上除了发国库券、国债以外还有其他的形式也是利用国家信用，解决很多金融问题、经济问题，我们可以讲个例子。1997年准备了一年，1998年夏天推出来的给四大行补充2700亿资本金那件事。那个补充资本金的办法实际上是财政部向四大行发三十年期的债，然后给这四家银行注的资，本人是这个方案的主设计人，就是这么一个原理。

　　当时99年、00年剥离四大行，加上开的1.4万亿的不良资产，到AMC，将来AMC要偿还这个债，如果将来AMC不还这个债，银行还是有不良资产。之所以说把这块当成优良资产不算不良资产了，是因为AMC的债当时是必须要还的，到期一点儿不能少还，但是AMC有这个能力还吗？根本没有，绝对没有，现在没有，将来也没有，有就没有AMC了。这种方案最早是我还在人行的重要领导工作会上提出来的。国外改好银行、坏银行，我们打算用这个办法，后来就采取了这种办法。靠什么还？靠财政。AMC事实上是中央财政担保的一个负债机构，负责处理、剥离不良资产。这1万4千亿将来可能收回百分之多少，将来可能最多够AMC自己吃的。这里还没有说息，1万4千亿的息很多了，几乎100%财政偿还。后来04年又剥离了试点银行的几千亿，实际上不是几千亿，这回操作是商业银行自己把不良资产按5折的价卖给AMC，另外的5折损失损失哪儿去了呢？损失了它的国有资产，把国有资本核销了，核销完资本不足了怎么办？管国家要，别的银行都还在要，僧多肉少。实际上这块也是国家的债。

　　AMC的5折收走的钱从哪儿来呢？央行给发货币借的债，这债肯定还不了，肯定还是国家债，诸如此类多了。前些年处理各地农村合作基金会关闭，关闭以后清偿那个钱也是国债，只不过由人民银行再贷款方式发出去，等等很多。

　　98年以后搞投资拉动，什么个投资拉动啊？实际上是凯恩斯主义政策，是财政要打赤字，赤字财政，用财政增长支出、增长总的投资、拉动经济，财政赤字用什么弥补？发国债，这些都利用了国家信用。

　　既然利用国家信用，我们现在要研究这个问题的根儿就是要分析一下国家信用。刚才我说那三个来源，财政收入、国有资产的拍卖、发行货币，这些资源从国家到县各级政府之间是怎么样分布的、资源都在哪儿，否则都是中央发，中央发完以后是不是有那么多资源呢，是不是到最后只好逼着发钞票去了呢。我们首先看财政，因为财政是最稳的，是始终会有的资源；国有资产可能理论上有一天会没有分钱资产；发钞票就意味着向老百姓收通货膨胀税，不到万不得已不会这样做。最稳的是税收，中国的税收从1994年1月份初开始做了一次改革，这次改革之后形成的财政体制和税收体制是一种我叫它是时尚的联邦制，什么意思？美国是一个联邦主义国家，国家就是联邦，从税收的角度联邦收联邦的税，各收各的税。我们以前不是这个体制，94年以后也建立了这样的体制，所以到地方有国税局有地税局，国税局交的税全部交给银行，地方局收的税是地方的，然后在地方的各级政府之间分，比如县给地市上交多少，地市给国家上交多少。

　　所以中央和地方有各自的税收渠道，而且有各自的税种，税源也各不相同。在这个体制下实际上以税收为基础的国家信用资源是在中央和地方的各级政府之间分配的，不是都集中在中央。大数是多少呢？这些年的大数基本上是大约收入的45%到50%在地方，比如05年的全国收入3万亿，3万亿的不到一半是地方的财政收入，一半多一点儿是中央的财政收入，但是支出就不是这样了，财政支出里边70%到75%是在地方，为什么？因为当年设计和建立这套财政体制的时候：

　　第一，是希望实现中央财政的转移支付，就是中央财政拿上钱不都是自己花，是从东部富裕地方拿上钱来给西部的落后地区一些转移支付，帮助地方发展，所以中央收上来一部分钱要转移支付到中西部经济落后的省份。

　　第二，当时东部说我也要加速发展，我也没有那么多钱学雷锋，所以东部的既得利益不能损失，因此有一个基数、有一个返还比例，中央收上来的税还要返还给当地一部分，既有返还，又有转移支付，所以他用的时候只有一部分。我们可以说国家财政的70%作为基础的财政资源在地方，是这么一个状况，当然在地方又分布在省地县，还有乡，现在已经没有乡了，以前乡有一个五统筹收费，现在乡取消了。

　　谈到这一点如果说政府负债或者就叫国债，国债和其他任何债一样需要有信用基础的话，这个信用基础并非都掌握在中央手里，而且只有四分支一到30%的小头掌握在中央手里，大头掌握在地方手里。既然信用资源是分配在中央和地方，那么政府的负债也就应该由中央到地方的不同层级的政府来各自承担，谁有信用资源谁来利用这信用资源举债，没有信用资源没那份钱还不起债就别借债。我们现在的理论、现在的实践是中央政府借债，借了以后给地方用，最后中央政府拿了财政的一小块资源，再背这个债，背不动怎么办，自己搞通货膨胀去。而地方政府手里捏着资源，不用承担负债责任，从中央要来的钱可以大手大脚的乱花，这不是一个好的体制，是一个连次优都达不到的体制，是对我们信用的含义、对债的含义、对信用基础的分配没有进行研究。

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