重庆政府出台新政 推动城乡公共服务均等化

　　十年直辖沧桑变化

　　——重庆市“政府之手”推动城乡公共服务均等化，满足农村公共需求纪实

　　柳青 童加跃 邓勇

　　编者按：

    大城市与大农村并存、大工业与大农业并存、较小范围的都市较发达地区与较大范围的农村贫困地区并存，是重庆最典型的特征，这让重庆成为统筹城乡发展的最佳“试验田”。直辖十年，重庆为这块“试验田”打下了什么样的基础？本报今日起刊出系列报道，从统筹城乡发展的三大要素——工业化、城市化、公共服务均等化入手，为您一探究竟。

　　“城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。”重庆市财政局局长马千真说，要让农村逐步享受到均等化的公共服务，离不开“政府之手”的推动。遵循这一理念，重庆市直辖十年来，一直致力于让广大农民公平分享改革发展的成果，农村公共需求得到全面释放。

　　村社便道幸福生活的开始

　　“过去看见城里人穿

高跟鞋好羡慕啊，我买了高跟鞋却只能拎在手上，烂泥路嘛。现在嘛，想穿就穿了噻。”雨后的上午，合川区双槐镇双门村农家女徐洪文显得很打眼——穿了一条米色的休闲裤、一双白色的高跟鞋。

　　徐洪文脚下，村里原本的烂泥路已经被一条宽1.2米，用预制板铺就的小路取代。远望去，如同一条白色的飘带，蜿蜒于田间地头。

　　“重庆农村是小农经济，小农经济在走向现代农业时，最急需的是农田水利交通等基础设施。”重庆市财政局农业处处长左良伦告诉记者，直辖十年，也是重庆农村基础设施建设发展的十年。重庆的公路建设已经形成大动脉畅通无阻，支干血管基本实现村村通公路，但被称为“毛细血管”的村社便道，却从未纳入修建计划之内。

　　2005年，重庆市财政局试探性地投入200万元，在合川区、铜梁县试点村道建设。基本原则是，路面工程由财政全额承担，路基部分由受益群众自己负责。但与以往农村公益设施建设不同的是，此次政府不再是集资、建设一把抓，而是只做服务协调工作，组织管理权完全交给由村民投票选出的“村民公益事业建设委员会”，老百姓自己的事情自己做主。

　　“委员会”下设宣传筹划、资金募捐、工程管理三个小组。事前要进行充分协商：项目实施前征求所有人的意见，根据群众意见决定项目实施顺序、建设资金筹集办法、占地补偿等，彻底改变过去“只凭村两委说了算，不管群众愿不愿”的做法。事中随时随地进行抽样，对于这一点，很多村民都表示：“自己拿钱办自己的事，能马虎吗？就是没人监督，也不可能走样。”事后则进行张榜明示：一是“工程账务明细表”，每一分钱的花销都要讲清楚，给群众一个明白；二是“工程长期管理维护分段责任人表”，责任到人。

　　根据测算，村社便道建设路面投资占工程造价的40%，村民要负担大部分资金。“因为涉及资金筹集，工程能否顺利推进，在当时，我们谁都不敢拍胸脯。”双槐镇党委书记何勇说，税费改革后，村级公共事业建设是最让他头疼的事。但让他没想到的是，村社便道建设政策一出来，筹劳投资的积极性一浪高过一浪。

　　在石碑村，群众人均出资150余元，一天就收齐了所有款项。在双土村，路基拓宽改造占用农户的山场、田地等，没有一户要求赔偿。相互之间义务帮忙更是成为便道建设过程中一条不成文的规矩，大家伙有钱出钱，有力出力，困难无劳动能力者甚至可以直接享福。而在双门村，预制板第一天送到的时候还发生了男女老幼“争抢”预制板的事，最后镇政府出面协调才平息了争抢风波。

　　积极参与了“抢”板行为的徐洪文回想起这件事，仍然感到有些不好意思：“当时真的是连亲戚都不顾了，只想着早点拿到预制板，早点走上条好路……”

　　也正是缘于这次成功的探索，2006年，重庆市财政加大了试点力度，一举投入2625万元，将试点县扩大到了20个区县、104个村，硬化村社便道968公里，受益农户达到了23.5万人。今年，市财政将投入7000万元在全市推行村社便道建设，完成1000公里烂泥路的改造。

　　伴随着村社便道的畅通，农民生活质量明显改善，院坝干净了，邻里之间更亲密了，更喜人的是村社便道实现了与农村公路的对接，大量农副产品可以轻松地运出，农资产品进村也更方便。双门村村民尹持虎给记者算了一笔账，仅收获季节的运力成本大约每年可以省下200元左右。

　　村社便道的成功，也坚定了左良伦的想法，他说，政府应该继续在“注重实效，不搞形式主义；民主商议，不强迫命令；引导扶持，不包办代替”的原则下，积极搞好协调服务，尽量多给配套资金支持，让这种“自我筹资、自我管理、自我监督”的村级公共事业建设新机制在促进农村经济发展中发挥更大的作用。

　　统计显示，重庆市财政用于“三农”的各种资金由1997年25.85亿元增长到2006年157.67亿元，总量达749.98亿元，年均增长19.04%。市级以上投入366.17亿元，年均增长33.51%。其中，农林水扶贫资金共投入230.79亿元，2006年达到47.16亿元，比1997年增长37.96亿元，年均增长19.92%。

　　医疗救助没有障碍

　　2003年，重庆市在6个区县开展新型农村合作医疗试点。2006年试点区县达17个，占全市区县总数的42.5%，参合农民752万人，累计筹集新农合基金43340.2万元，补偿1126.43万人次30907.45万元，占筹资总额的71.31%。2007年，重庆市将39个区县全部纳入新型农村合作医疗范围，实现全覆盖。

　　重庆市在推行新型农村合作医疗试点后在全国率先实现了省级联网，信息化管理和实时网上监控措施遏制了合作医疗中的不良行为，新型合作医疗费用出现了下降趋势。以6个试点区县为例，2006年上半年与2005年相比，平均每人每次门诊费用下降了15.7%，住院费用下降了1.8%。

　　今年，农村孕产妇住院分娩同时享受新型农村合作医疗的报销政策，救助对象在乡镇卫生院实行免费住院分娩，参合农民得到了较多实惠。

　　在渝北区人民医院，记者见到石船镇河水村1社83岁的五保老人刘贞素时，她刚刚做完胆结石切除手续。“听村里干部说，像我这样的五保户现在不用先掏钱就能住院，而且新农合报销后，还有医疗救助可以报销一部分，我才敢来。真是感谢党和政府！”终于从病痛中解放出来，老人高兴得像个孩子。一旁的护士告诉记者，自从今年医疗救助范围扩大、“起付线”取消、病种不限后，像刘老太太这样的困难人群的就医人数明显增多，“较去年同期增长了50%—60%。”

　　据重庆市民政局副局长袁天长介绍，重庆2004年年底，在全市农村全面建立了农村医疗救助制度，2005年6月，开展了城市医疗救助制度试点。2006年，全市共筹集资金6738万元，城乡共救助近48万人。然而，由于担心救助资金不够用，在制度设计上，对救助对象、救助病种、救助方式、救助比例、起助线等方面设置了一定的限制条件，而且程序较繁琐，用老百姓的说法是“救助不多，跑路不少”。

　　今年，重庆市将筹集1亿元资金，在所有区县全面建立城乡医疗救助体系，实现一体化。救助范围在以往城乡低保人员、农村特困户、五保户三类群体的基础上，增加了“城乡其他困难群体”这一项。“因病致贫的困难群体以及一些略高于低保水平的边缘群体都将得到救助。”袁天长告诉记者，新救助制度采取按限额和比例相结合的分段式救助方式，不设“起付线”，费用在一定限额内的，新型农村合作医疗报销后实行全额救助，包括垫平新型合作医疗报销的起付门槛费；治疗费用超过一定限额后，自付部分再按一定比例给予救助。救助审批时限也由以往的数月缩短到几天。“我们还取消了过去人为地限定救助病种的做法，只要患者一经确诊需住院治疗，就将及时给予救助，安排住院治疗。”

　　“重庆市的医疗救助符合社会保障体制发展趋势，它把重点放在对贫困人口劳动力的恢复上，能有效解决困难群体‘因病致贫’的问题。”袁天长表示，下一步，他们将全面推广渝北区的信息化管理模式，即建立困难群众医疗救助管理系统，实现信息无缝衔接及数据共享。救助对象的基本信息录入资料库后，管理部门可适时监控其就医情况和各医疗机构实施治疗情况，系统还可自动生成新型合作

医疗保险金额、民政救助金额、救助对象自付金额及医疗费用的所有清单，让救助对象明白就医。

　　城乡低保与就业联动

　　“我们农村人也有了低保后，我才真算是‘一人吃饱，全家不饿’。”今年3月份，江北区鱼嘴镇石亭村55岁的村民聂先德拿到了生平第一份低保金，他说，“一人吃饱，全家不饿”这话搁以前他可不敢说，因为常年卧病在床，聂先德根本无法维持个人的生活。

　　从今年起，重庆市开始全面建立农村最低生活保障制度，生活在农村最低生活保障线下的居民，将陆续领到低保金。

　　“这意味着，重庆市城乡困难群体真正实现了‘应保尽保’。”重庆市财政局社保处长杜西南欣慰地说。重庆市1996年开始在主城区及万盛、双桥区进行城市居民最低生活保障试点，到2001年1月全市建立了城市居民最低生活保障制度。10年来，先后五次调整低保标准，2006年主城9区及经开、高新等13个区的标准由直辖之初的120元调至210元，13个近郊县市和远郊区的标准由100元调整到了175元，远郊16个贫困县由80元调整到155元。全市城市低保享受人数由1996年的7.2万人增加到2006年的81.29万人。

　　2003年，重庆市又着手在南岸、双桥两个区县探索建立了农村居民最低生活保障制度，经过积极推进，到2006年底，全市已有10个区县建立了农村低保制度。截至2006年12月，享受对象达4.3万人，年人均补差350元。今年，重庆市决定全面建立农村最低生活保障制度，除已实施农村低保的10个区县仍按原保障标准(825—1200元)实行外，其余29个区县实行对人均纯收入低于700元的贫困人员进行救助。

　　记者了解到，为了让低保资金发挥最大作用，重庆市农村低保实行分类救助，在发给低保对象核定低保金的基础上，按不同对象类别和困难程度再增发一定保障金：农村低保中80岁以上的老年人、重病重残人员，每年增加120元补助。2007年，全市预计65万农民受益，财政每年支出低保金2亿元左右。

　　可是，全面建立城乡最低生活保障制度，会不会造成部分困难群体不愿自食其力呢？面对记者的困惑，重庆市财政局局长马千真给出了明确的回答：“我们的低保制度不是养懒人的政策，低保和再就业是联动的。”去年年底，重庆市在广泛听取了基层低保干部、低保户的意见基础上，对城市低保制度进行了修订。不仅对享受低保的条件进行了更严格、合理的规定，还特别建立了与就业联动的机制：对享受最低生活保障待遇1年后无正当理由尚未就业的，每季度核减其10%的救助金。“但为了保障其生活，最多核减救助金额的30%。这个最高额度是非常人性化的。”

　　同时，重庆市还对低保人员就业和再就业试行就业补贴，符合条件的低保人员实现就业和再就业后，可按月从街道(乡镇)社保处领取“奖金”。低保就业服务对象申请补贴，按其家庭当月收入核减低保金总额的50%以内给予就业补贴；特困低保就业服务对象则按60%以内给予补贴。如果申请者实现就业再就业，其月收入低于当地企业职工最低工资标准2倍的，给予就业补贴。

　　渝北区五里店社区的农转非人员陈先慧33岁，靠父母打零工和低保金为生，一直不愿意就业。在街道和社区的耐心劝说下，他当了社区的治安协勤，并主动提出退出低保行列。而在建北社区，实现就业后，现在已有69户低保家庭主动放弃低保，享受就业补贴。“低保户就业后的收益，高出其低保金和享受到的收费减免政策，低保户就业自然就有积极性。老百姓自己会算这一笔账的。”五里店社区保障服务站党委书记胡丽萍一语中的。

　　农村义教关怀到最细微处

　　对于基础较为薄弱的重庆市来说，农村教育是制约全市教育快速发展的“瓶颈”。直辖十年来，重庆市委、市政府始终坚持“把发展教育、尤其是农村教育放在优先发展的位置，以教育为‘杠杆’推动经济的快速发展”，农村义务教育取得了历史性的突破。

　　直辖十年来，重庆市各类学校占地面积已经达到了19万亩。截至2006年底，442.9万平方米中小学危房全部排除。农村远程教育项目实施学校达7363所，覆盖全市34个区县，占农村中小学的70%；建成农村寄宿制学校109所，18个寄宿制学校建设工程项目区县，寄宿学生达到17.4万人。而这一切建设成果，都在2006年底之后，没有了一分钱欠账——重庆各级财政全部偿清了核定的19.1亿元“普九”欠债，成为全国第一个全面消除“普九”债务的省份。

　　据了解，重庆财政今年将继续执行乡镇政府性债务偿还机制，启动化解清理乡镇卫生、文化系统、基层政权等“旧债”。

　　2006年，国家开始在西部地区启动农村义务教育经费保障机制改革，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生的生活费。重庆在全面落实国家政策的同时，千方百计地扩大优惠政策，农村义务教育经费保障机制改革出现了“三个扩大”：一是中央规定县镇义务教育阶段学校的困难学生才享受免杂费政策，而重庆市县镇义务阶段学校所有学生都可以享受这一政策。二是规定主城9区外其他几个区义务教育阶段城市学校与县镇义务阶段学校享受同一政策。三是对全市农村家庭经济困难女童的杂费、课本费、作业本费和住宿费全免，享受免费教育。仅仅这“三个扩大”，重庆市就得多拿出1亿元。2006年，重庆共落实保障经费12.77亿元，平均每位农村小学生年减负140元，农村初中生年减负180元。全市农村中小学的378万学生因此受益。今年，4.7亿元教育经费也已于年初就下拨至全市各区县(自治县)。

　　对此，重庆市财政局教科文处处长周庆良很平静：“这并不是说我们做得非常好了，而是认真履行了政府的责任！”他告诉记者，十年来，重庆市的教育投入量每年都在加大。从1999年开始，市本级财政支出中教育支出所占的比重保持每年提高1个百分点。到2006年，全市地方教育经费投入为168.10亿元，其中预算内拨款为99.31亿元。2006年与1997年相比，全市地方教育经费投入增长了4.10倍，其中预算内拨款增长了4.43倍。

　　“有了钱，为农村教育办更多实事变为可能。如何用好钱、用出效果来是我们要着力考虑的问题。”记者了解到的几件“小事”似乎是对周庆良这一说法的最好印证：

　　2006年，重庆市投入资金3343万元，对全市357万名中小学生和2353万农村居民实施了电影放映“惠民工程”，保证了农村中小学观影率达到100%，实现了农村一月放映一场电影的目标。

　　2006年底，市财政安排了2034万元专款，采取市里统一制定技术指标、统一招标采购、统一质量监督要求，开始实施第一批农村中小学黑板维护改造。

　　“我教了一辈子的书，临到快退休了用上了这样的黑板，心里真是又高兴又舍不得。”在长寿区罗山小学四年级教室里，老教师刘长青一脸欣慰地说，以前的黑板是水泥做的，不平整不说，还到处是洞，加上有反光，坐得偏的孩子们很难看清。“现在的黑板好写、易擦、不打滑、不反光、色感舒服。不信，你也试试。”也许是怕记者不相信，刘老师非要记者在黑板上写上几个字。该校二年级学生焦知涵的母亲袁利也是一名教育工作者，她感慨地说：“市里真是为我们农村学校办了一件好事，希望能建立长效机制，经常开展此类活动。”

　　截至目前，重庆市中小学旧黑板维护完成了28496块，占2006年总维护量的51%；14000块新黑板生产全部完成，预计到今年8月底就能够全部安装到位。

　　袁利也许并不知道，黑板维护改造只是重庆市农村中小学设施设备改造工作最先实施的项目，重庆市计划从2006年底开始，用3—5年时间，通过市级财政的专项资金投入，使农村中小学的教学设备、课桌椅、教学黑板、学生食堂、厕所、师生饮水等项目得到根本改善。周庆良告诉记者，目前摆在他案头上的有两件事：一是解决农村中小学生蒸饭问题，一个是课桌椅的改造，“不仅要对课桌椅进行全面改造维护，还要适应学生的生长发育特点，对课桌椅的高矮进行分类。”

　　然而，重庆要做的事远不止这些。农村中小学标准化建设、农村中小学寄宿制学校建设、农村中小学现代远程教育、农村教师素质提高、农村教育扶持等“五大工程”，作为今年政府工作的重点任务，写入了《政府工作报告》。从今年起，建立中小学校舍维修改造长效机制，将每年新增危旧房纳入改造计划。今年要新建和改扩建一批农村寄宿制学校，使寄宿制小学达到630所、初中达到480所。到2010年，全市累计新建、改扩建农村寄宿制小学1200所、初中800所。

　　“三年内要解决农村教师津补贴”，从今年3月份起，市财政千方百计挤出资金2.5亿元，按照在职农村义务教育中小学教师人均1800元/年的标准安排专项转移支付资金，提高全市农村教师(城镇教师除外)的待遇，农村教师工资月均增加150元。重庆市委、市政府还要求，主城区、渝西地区等财力较好的区县今年内要解决农村教师津补贴问题，贫困地区适当放宽时间，全市争取3年解决这个矛盾。

　　在重庆市委、市政府看来，只有教育事业发展好了，建设

和谐社会才能落到实处，群众才会满意，政府才真正有了作为！