泛珠劳务合作求解制度化困局

　　黄树辉

　　我国大多数地区实行的是“市县级统筹+省级调剂金”的养老保险制模式，并没有实行全国统筹。在财政分灶吃饭、基金独立核算、确保养老金按时足额发放的责任由当地政府承担的现行体制下，转入地政府势必要承担起养老金支付的无限责任

　　“当时社保管理中心工作人员一再劝说，但除了转保，我别无选择。”作为长沙一家外资鞋厂的品质部主管，陈东升谈起今年春节前转保的经历颇显无奈。

　　此前，陈东升在东莞的一家制鞋厂打工已有4个年头，后来他在家乡长沙的这家鞋厂里找到一份职位更高的工作，想转移就业地。但按照规定，当养老保险关系从东莞转移至长沙时，他只能转移个人保险账户的3200元累积基金，而企业所替他支付的8000元统筹基金却不能“带走”。

　　低参保率现象困扰农民工流动

　　对于困扰陈东升的类似难题，泛珠三角各省区劳动保障部门“首脑”们聚首长沙，展开了深入探讨与协商。

　　“这对他本人是一笔不小的经济损失，对湖南省更是一笔不对称的财政支付。”在9日举行的第四届泛珠三角区域劳务合作联席会议上，湖南省劳动保障厅厅长赵湘平对《第一财经日报》表示，类似的农民工养老保险无法跨省转移接续问题，已成为制约泛珠劳务合作继续深入的制度性障碍。

　　赵湘平透露，泛珠“9+2”各省区继2004年7月在广州签署了《泛珠三角九省区劳务合作协议》和《泛珠三角区域劳务合作联席会议章程》，并建立泛珠三角区域劳务合作联席会议制度以来，2005年又在成都签署了九省区《劳动力市场联网合作议定书》、《维护跨省区务工人员合法权益联动协议》，2006年在昆明签署了《泛珠三角区域劳务合作联席会议工作制度》。

　　四年来，在“劳务合作协议”和“劳务合作联席会议”的基本框架下，九省区农村劳动力转移就业总数达6000多万人，其中跨省流动就业超过3500万人，接近全国跨省务工人员总数的一半。2006年，合作区域内劳务收入超过2200亿元。

　　广东省劳动保障厅副厅长郑朝阳称，目前泛珠三角其他省区流入广东的农民工有1800万人，每年仍要新增近100万人，劳动力流动规模与日俱增。

　　“然而，泛珠三角大规模农民工流动却面临日益凸现的制度性瓶颈。”赵湘平如是说。

　　赵湘平解释，按照现行政策规定，参加养老保险的农民工需要在一个地方累计缴费15年以上才能享受退休待遇。但是，由于农民工就业流动性大、岗位变化频繁、阶段性务工突出，大多数人不可能固定在某一个地方某一个用人单位务工15年。

　　四川省劳动保障厅调查显示，农民工在餐饮业和工矿企业的平均工作周期约为4~6年，而从事建筑等体力劳动的平均工作周期仅为2~3年。特别是年龄偏大的农民工，即使从一开始工作就缴费，也难以交够15年。

　　四川省劳动保障厅厅长张成明向本报称，养老保险现行参保缴费政策不适应大多数农民工的需要，这必然导致农民工不愿意参保，从而导致参保率偏低。

　　“只参保，不受惠”

　　“根本性障碍，在于制度化因素。”张成明说。

　　张成明认为，权利和义务对应是社会保险制度存在的前提条件。然而，目前农民工流动到其他地区都会碰上社会保险关系转移接续的难题。因为，农民工在不同统筹地区流动时，只转移养老保险关系及个人账户累计储存额，企业所缴纳的统筹基金并不随同转移。

　　当前，我国大多数地区实行的是“市县级统筹+省级调剂金”的养老保险制模式，并没有实行全国统筹。在财政分灶吃饭、基金独立核算、确保养老金按时足额发放的责任由当地政府承担的现行体制下，转入地政府势必要承担起养老金支付的无限责任。

　　“转移就意味着责任转嫁。”作为我国农民工转移大省四川的劳动部门代表，张成明在此次联席会议上的发言略显激动。

　　根据贵州省的统计资料，2006年贵州省农村外出务工人员达到450人。如果按每人年收入1万元、缴费比例28%和参保率15%计算，每年缴纳的养老保险费为18.9亿元。其中，计入个人账户资金5.4亿元，农民工退保或转保后，留在用工地的养老保险费为13.5亿元。而随着强制参保力度的增大，如按80%的参保率计算，每年留在用工地的养老保险费将高达72亿元。

　　显然，这种状况一方面形成了农民工“只参保，不受惠”的局面，直接损害了农民工享受社会保险的对等权益，从而成为城市社保的“提款机”；另一方面，大批农民工日后返乡养老，其养老保障必将是地方政府难以解决的棘手问题。

　　对此，江西省劳动和社会保障厅助理巡视员邬建群告诉记者，养老保险关系转移对转入地统筹基金造成的赤字，过多历史问题和日后隐性债务根本无法承担，因此地方政府都普遍不愿意接纳异地转移，这已是公开的秘密。

　　可转移接续难题待破

　　“在庞大的人口压力下，农民工流动渠道仍然不畅通，只能从制度和政策上寻找缘由。”广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢向《第一财经日报》表示，解决农村劳动力转移问题，一要靠人口城市化战略，二要靠建设社会主义新农村战略，但这两者之间也存在断裂。

　　郑梓桢认为，传统的农民工就业、安置和待遇模式显示出现行制度安排往往只注重短期效应，并常各行其是而又自相矛盾。“要实现农民工的有序健康流动，就必须设置科学合理的城市化政策，而这种政策首先应完善以养老和医疗保障为重点的社保体系,实现养老保险的可转移接续。”

　　对于这种可转移接续制度的构建，张成明认为，总原则是既转移个人账户基金，又转移统筹基金，这是养老保险权利与义务对等的基本要求。如果只转移个人账户基金，会造成省与省之间养老保险统筹矛盾更加突出，不利于从根本上解决农民工日后返乡养老问题，也不利于最终建立全国统一的养老保险制度。

　　贵州省劳动保障厅厅长何文江建议，应该成立全国农民工社会保险结算中心，负责农民工转移基金的管理和支付工作，化解农民工输出地的支付风险，并为全国统筹奠定基础。

　　但张成明表示，由于地区经济发展不平衡和养老保险待遇水平有差异，短时间内建立全国统一的养老保险制度相当困难。

　　“可否先在农民工输入大省和输出大省之间进行农民工养老保险关系转移续接试点？接着在泛珠三角区域内建立起农民工养老保险关系转移续接机制；最后，再推动建立全国性转移续接机制。”

　　“泛珠劳务合作机制不是越多越好，而是越简单越实用越好。”张成明说。