刘晖

　　10月18日闭幕的中共十七届五中全会上通过的“十二五”(2011年-2015年)规划建议，10月27日由新华社全文发布，与此前不同的是，建议并没有制定未来五年具体的GDP增长目标，而是将转型放在首位，更加重视经济结构调整、收入分配改革、健全社会保障体系等，提出了未来五年要使中国居民收入增长和经济发展同步。

　　我们认为，这份规划建议意味着改革开放以来，中国社会经济发展将进入一个重大的转折期，从强调经济增长速度转向关注经济发展方式，从追求国民生产总值到增加国民收入水平。如果通读全文，就会发现以加快转变经济发展方式为总方向，中央政府想要在各个方面全面推进转型事业。我们认为，要实现经济社会发展的转型目标，前提是政府要率先转型，才会为改革的成功提供制度保障。

　　根据制度经济学的理论，物质和人力资本的增长以及技术进步只是增长的结果，而不是增长的内在源泉，更深层次的决定性因素是一国的制度。中国过去几十年创造的经济奇迹，除了人口红利因素外，根本上是政府主导的制度性产物。在以经济建设为中心的施政目标下，地方官员的晋升主要依靠GDP增速和相关经济指标，为了在竞争中获胜，各地政府和官员就会利用手中的权力创造出各种以GDP为中心的制度安排。比如在“十一五”规划时将全国年均增长率预期目标设定为7.5%，结果各省市在制定自己的规划时，都远远高于这一速度，形成速度竞赛。

　　以GDP排名的激励制度，导致官员为了获得晋级以及部分官员为了在经济快速增长中寻租，千方百计促进增长，出现各地政府无序的消极竞争局面，比如为改善投资环境重复建设、优惠政策的过度供给、地方保护主义、忽略公共品的生产等。在这个过程中，会产生对微观主体利益的侵犯，比如住房拆迁、农地征用等；甚至会以破坏国家的宏观经济平稳运行为代价来追求增长，出现投资过热等问题。

　　这种以单一的GDP和经济指标为制度激励的增长方式，具有短期化的特征，长期制造了各种负面问题，比如环境恶化、收入不平等、经济结构失衡、粗放式增长方式难以改变等。而正是这些长期积累的问题，正在阻碍中国经济健康增长，并影响社会的稳定。因此，目前制定出了以解决这些问题为主要任务的“十二五规划”。我们认为，解铃还须系铃人，要解决这些问题就需要政治制度的改革。

　　而这并不是简单的依靠行政职能转变就能实现的，因为具体的职能只是手段。首先需要改变的是政治激励制度，改变单一的经济增长指标绩效考核，将绿色GDP、改善民生、公共服务等纳入综合性指标体系。其次，就是约束地方政府的随意处置权，改变缺乏监督的局面，防止地方政府为了绩效指标而滥用权力，产生新的破坏性因素。

　　与单纯的GDP数字不同，考核指标的改进将面临难以量化的困境，或者不适合量化的加以量化，这样下来，由于综合性指标比较复杂，地方政府在执行的过程容易主观判断，既缺乏激励效果，又容易配置扭曲。而且，由于各地的情况不同，地方政府面临的任务和形势也不同，对于行政权力的约束也难有统一的规则，根本上难以消除主观处置的困境。因此，我们认为唯有借助公众的监督与施政的公众满意度考核才能约束地方政府的主观意志。如果说此前是政府主导创造了经济增长奇迹，那么，未来需要公众全面参与公共事务，才能监督政府落实转型目标，防止在发展中产生新的负面问题。