清理闲置政策比清理闲置土地更重要

　　全国1457宗闲置土地“黑名单”的背后，深藏着一条坚韧的利益链条，以致一切相应的监管政策和法规在执行过程中屡打折扣

　　文  陈真诚(知名地产研究专家)

　　最近，随着房地产调控的进一步深化，闲置土地再次成为舆论和市场关注的焦点。8月初，国土资源部经过为期3个月的房地产用地专项整治调查，出台了一份报告。该报告中有一份截至2009年三季度末全国1457宗闲置土地的“黑名单”——《有关房地产开发企业土地闲置情况表》，由此，一张开发商违规用地名单浮出水面。这份“黑名单”详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。1457宗土地中，有600多宗是企业自身原因形成的闲置土地，另外800多宗则是政府原因导致。

　　黑名单背后的利益筹码

　　8月19日，国土资源部召开房地产用地专项整治工作新闻通气会，公布了全国1457宗闲置土地“黑名单”的具体处理意见。同时，国土资源部还通报了陕西省西安立丰御海置业公司持伪造的公文骗取办理用地手续案等7宗违法违规案件，挂牌督办广东省广州市番禺区香江房地产发展有限公司谢村地块闲置土地案等6起案件，挂牌督办案件从5月的4宗增至6宗，不减反增。

　　仅从已经公布了具体处理意见、列入“黑名单”的1457宗闲置土地来看，大多是在2005年左右出让的，普遍囤积时间比较长。通过数据对比分析可发现，有些闲置土地从约定开工，经过十多年的囤积，增值高达几十倍甚至上百倍。如在广州，54宗土地(用地面积近192公顷)的总出让金额不到6亿元，而仅珠江新城某地块尚未动工，开发商就已从土地升值中获利接近11.2亿元。该地块因法律纠纷烂尾了8年，后又再闲置4年，总共囤积了12年，原规划8万平方米总建筑面积，楼面地价为1356元/平方米，如今珠江新城地王价格已达到15324元/平方米，以此计算，该地块已经增值了约11倍，开发商从此就已获利接近11.2亿元。还有天河华景新城附近的宅地，其使用权面积为19130平方米，总建筑面积103697平方米，至今已经闲置了13年，而当初周边房价只有4000元/平方米，如今高达2万元/平方米，不难由此计算出开发商囤地的回报有多高。

　　由于囤地可带来巨额回报，打击囤地等土地政策一直严重执行不到位，囤地的成本不高，风险不大，因此一直鲜有闲置土地遭到政策的惩罚，仅有极少数闲置土地被收回，囤地已成为很多房地产企业惯用的赢利手段和生财法宝，开发商对于囤地乐此不疲，闲置土地越来越多。

　　但国土部的行动正在打碎开发商的美梦。

　　截断闲置土地的融资渠道

　　近年来，政府多次强调严厉打击囤地、闲地、炒地行为，并出台了相关土地政策。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第六条规定，对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的坚决无偿收回或者重新安排使用，对土地闲置满一年不满两年的要按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。另外，国土资源部将对闲置土地征收增值地价。

　　新“国十条”规定，国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为。商业银行要加强对房地产企业开发贷款的贷前审查和贷后管理。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。此前，国土资源部1999年颁布的《闲置土地管理办法》和国务院2009年发布的《关于促进节约集约用地的通知》均规定，对于有闲置土地记录的房企予以限制贷款。

　　今年1月，银监会也明确提出，对经银行调查发现和(或)经国土资源部门、建设主管部门查实存在囤地捂房行为的房地产开发企业，商业银行不得对其发放新增贷款。新“国十条”出台后，银监会要求对存在土地闲置超一年以上情况的，商业银行一律不得发放新开发项目贷款；对土地闲置超两年和有炒地行为的，商业银行对已有发放的贷款应当调减并采取保全，并在全行上下客户名单中作出反映；提高押品标准，一律要求以在建工程为抵押，不轻易用土地作为抵押发放开发贷款。

　　今年4月份，国务院常务办公会明确提出要求，对涉及土地闲置、囤积房源、扰乱市场交易秩序的房地产开发企业，在信贷发放、授信、资本市场再融资以及IPO等方面予以限制。新“国十条”规定，国土资源部门要加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。自4月份出台新“国十条”房地产调控新政出台后，包括国土资源部、住房建设部、银监会、证监会在内的多个部委，就在酝酿并推出通过“名单式”管理，以严控开发贷款等联动措施。

　　从国土资源部向银监会、证监会移交闲置土地“黑名单”来看，针对房地产开发商囤地行为的调控政策，落点到对房地产开发商的融资渠道进行全面管控，由收紧资本市场融资到银行贷款，融资渠道管控全面铺开。这也说明，从融资渠道入手的土地调控正向前继续推进。另一方面，在市场低迷，开发商难以通过销售回笼资金，一些地方政府正加大力度催收土地出让款，南京、温州等地甚至因开发商未能及时缴清土地出让金而收回了部分土地。如此看来，随着调控的进一步深化，一些囤积土地的开发商将面临更大的资金短缺压力。

　　清理效果取决于是否“有法必依”

　　从清理力度、曝光数来看，国土部此次清查力度是史上最大的，并有可能在全国掀起一股清理闲置土地的高潮。但关键要看国土部此次清查、处罚能否真的落到实处，要看地方政府是否会严格落实执行中央政府的土地政策，要看最后的处理结果怎样、是如何处理的，是否会真的严格按照已经出台的土地政策进行处罚，不要变成清而不查、查而不罚、罚而不痛、痛而不多。

　　从公众对“黑名单”心存质疑的现状来看，因此前土地政策执行不到位、少有闲置土地被收回的经验教训，尤其是一些地方政府担心打击囤地后将导致地价房价下降，或收回囤地后不能再卖出高价而放任、默认开发商囤地，或许这次严厉清查闲置土地的效果依然有限。

　　不过，值得肯定的是，这次国土资源部联手银监会排查闲置土地，释放出政府进一步深化调控的信号，引发了市场对于房地产调控政策进一步收紧的预期。同时，囤地“黑名单”不但能起到一定的警示作用，还终究会对部分囤地采取实际措施，可以向囤地开发商施加压力，逼迫部分土地加快开工，形成市场供应。再则，政府加大打击囤地力度，还可能打击地价上涨预期，或直接迫使地价下降，促进土地市场进而整个房地产市场健康发展。

　　除了国土资源部，银监会也正在要求住房和城乡建设部提供一份性质与用途类似、以“市场交易秩序”为标准的开发商囤房“黑名单”，具体包括过往曾因囤积房源、违规销售等遭到处罚的开发企业名录，其中包含一些知名企业和上市公司。此前，住房和城乡建设部已经向银监会移交了市场交易以及信用记录良好的房地产开发企业的名录。

　　不难看出，为了完成国务院部署的遏制部分城市房价过快上涨，确保实现房地产市场稳定健康发展的目标，住房和城乡建设部、国土资源部与银监会、证监会正密切协调合作，推进调控继续深化。囤地“黑名单”、 囤房“黑名单”， 无疑是落实国务院政策要求的具体工作，是推进调控继续深化的具体举措。

　　据悉，国土资源部已经着手研究对于房地产用地市场更进一步清查整顿的工作，或将在近期再次展开一场大规模闲置土地清查风暴。更加严厉的处罚闲置用地和其他违法违规用地的措施，正在酝酿中。

　　但也要看到，影响最终的清理效果的关键因素，在于政府是否会做到“有法必依”，严格执行土地政策和地产调控政策。在土地市场，很多闲置土地实际上与地方政府的想法或行为密切有关。事实上，更应该被认真清理的是被闲置的法律，清理被闲置的土地政策比清理闲置土地更重要更具有现实意义。但一直以来，房地产市场调控并不缺少法律、政策，缺少的是法律、政策的执行力度，缺少的是严格执法。如果监管部门真能严格执法，不放过每一宗应该受到政策处罚的闲置土地，而不是走走过场，象征性地对少部分囤地采取措施，继续“有法不依”，那么开发商囤地不但难以获利，而且所冒风险将非常之高，闲置土地就将大大减少。

　　在8月19日的会议上，国土部部长徐绍史表示，清理闲置土地是下半年的重点工作之一，必须采取得力措施，加快清理查处工作。下一步，国土部将督促各地加快查处进度态势，9月问责之后，务必于10月底前基本完成查处任务。不难看出，国土资源部已经认识到地方政府在执行土地政策、打击囤地方面的关键作用，将给地方政府以压力，促使其抑制大规模闲置土地的现象，打击开发商囤地。