民营资本进入垄断行业的政策环境已然形成，但如何使其具有可操作性，是摆在监管者和投资者面前的共同问题

　　文  本刊记者 吕斌

　　2010年5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》以下称“新36条”)，首次明确鼓励民营资本进入6大领域，尤其是石油、电信等垄断产业，还提出允许民营资本兴办金融机构。

　　“新36条”被认为是“非公36条”的延续与有力补充，将为民营资本全面进入重要垄断行业树立了政策依据，也有利于打破长期饱受诟病的垄断行业现状。

　　但民营资本的进入，无疑将影响到垄断国企的既得利益，其实施难度可想而知。“新36条”中，只笼统地规定了允许民间资本进入的行业范围，但如何进入，采取何种方式，能占多大比重，如何与现有垄断国企协调，则并未有明确细则。

　　政策出台后，一些民间游资仍在静观其变，甚至很多投资人根本不对政策抱有任何希望。政策执行层面效果如何，人们正拭目以待。

　　民资突围

　　与2005年出台的《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》(即“非公36条”)相比，此次“新36条”不仅提出允许民间资本进入垄断行业，还具体提出六大行业分别为基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、 国防科技工业等。而且在描述上更为细化，具体列出了石油、电信、电力、矿业、金融机构等高度垄断的领域，这些内容尤为引人关注。

　　“此政策的出台肯定有非常大的积极意义。”在接受《法人》记者采访时，上海中企泰律师事务所合伙人、投融资律师储小青表示。在储小青律师看来，其积极意义主要分为经济层面和法律层面两种。

　　在经济层面，“新36条”有利于引导和鼓励民间资本向需要的领域流动，。近几年，国内游资对楼市、股市以及基本消费品的炒作行为扰乱了正常的市场秩序，所以此次政策也是国家从经济平稳健康发展的战略角度所做的布局。

　　在法律层面，市场经济是法治经济早已是各方的基本共识，也就意味着各个市场主体需要一个平等的地位以体现市场经济的平等法治精神。此政策的出台即是从政府层面承认民营资本和国有资本的平等地位进行公平竞争，这种竞争，反过来也将推动我国市场经济更加持续、健康地发展。

　　储小青律师认为，中国经济现在面临内外交困的局面，国内以楼市为代表的资产泡沫化严重，同时，大量游资也在热炒居民消费必需品，国家对此类现象的规范仅靠堵是没有用的，更重要的是疏通与引导。此次“新36条”的出台也预示着国家在引导这些民间游资投资到相应的领域去。

　　“同时也是政府对近一段时间以来‘国进民退’现象的一个拨乱反正。”储小青律师对《法人》记者表示，去年有关山西煤矿国有化的措施实际上就是资本层面的“国进民退”，造成了民间资本在一定程度上的恐慌，而“新36条”正体现了政府的决心，即鼓励民间资本发挥更大的作用。

　　对外经济贸易大学WTO研究院副院长、贸易经济系主任桑百川教授也认为，此次政策出台的背景缘于今年中国经济增长存在一定的滞涨风险，需要寻找新的经济增长点，以保持经济的平稳运行。

　　“在过去，民营经济进入某些产业还是有很多障碍的，这次重提‘36条’，鼓励民营经济进入一些具有垄断色彩的行业，为推动民营经济的发展提供了一个新的平台。”桑百川教授对《法人》记者表示，随着中国民间游资规模的不断扩大，如何引导这些游资寻找有效的投资出路，避免他们进入一些过热的、产能过剩的领域，是政府的重要考虑之一。

　　仍是“昙花一现”

　　在近两年来受国际金融危机影响的形势下，中国民营资本的发展现状并不乐观。从现阶段来看，“新36条”的出台确实给民间资本带来不少安慰，也表明决策层对市场化改革道路的重新宣示。但是，也有很多专家对于政策的执行情况表示了担忧。

　　以航空业为例，自2005年前后开始，国家放开了有关民营资本进入航空业的政策限制，之后有多家民营航空公司陆续破冰启航。但数年来，这些民营航空公司始终只能在夹缝中求生存，不仅在政策、资金、市场方面缺乏支持，也无法进入由国有航空公司控制的诸如“京沪航线”等黄金线路。时至今日，几家民营航空公司死的死、倒的倒，盈利者寥寥。

　　“表面看来，‘新36条’所代表的价值取向是让人鼓舞的，如果得到真正实施，的确可能提供中国经济新一波增长的制度空间。但是2003年以来经济政策的诡异格局，让人无法轻易相信这么重大的利好。”在接受《法人》记者采访时，财经评论员温克坚如此表示。

　　温克坚表示，2005年的“非公36条”出台后，国务院曾出台过四个配套文件，中央各部委发布了38个配套文件，而各省市出台的相关文件更是数不胜数。但是结果已经为公众所熟知，那就是“非公36条”提供的只是一个海市蜃楼。

　　“多年以来的经济真相是：垄断加剧，国进民退，私营企业税负沉重，民营经济发展面临的制度性障碍根本没有破除。”温克坚对《法人》记者表示。

　　从严格意义看，此次“新36条”是由国务院颁发的一部“意见”，更多是一种指导性、参考性的政策，并非法律。这也多少令外界激动之余又不免冷静思考，此政策能在多大程度上得到执行？能给民营资本带来哪些影响？

　　“更重要的是，这个政策制定过程中，公众和利益相关者根本没有有效参与，‘新36条’本身就缺乏必要的民意基础。”温克坚告诉《法人》记者，这很可能导致“新36条”无法贯穿中国庞大的官僚体系和地方政府机构，而是被淹没在层层落实中。

　　在温克坚看来，那些控制石油、电信、金融、电力、铁路等关键产业的利益集团一方面攫取了垄断利益，另外一方面拥有主导政策的能力。指望这些权势集团顺应潮流，主动打破垄断领域，推进新的市场化政策，往往是缘木求鱼，竹篮打水。

　　“‘新36条’也许给人们提供了一些想象的空间，但仅仅是想象而已。”温克坚表示。

　　中国投资者关系研究中心学术顾问清议对“新36条”的评价则更为干脆，在接受《法人》记者采访时，清议表示，“这个政策就没有多大意义。”

　　如何打破“玻璃门”

　　虽然政策已有，但是垄断的禁锢就像一扇玻璃门，虽然你看不到，但却无法穿越，打破垄断的坚冰仍是非常艰难的。这些允许民营资本进入的垄断行业，本身已有一些特大型、高度垄断的国有企业，而他们实际上是垄断的既得利益者，势微量小的民营资本如何与他们抗衡，这是民间投资人最为关心的问题。

　　对外经济贸易大学WTO研究院副院长、贸易经济系主任桑百川教授认为，对于新进入者来说，因为有大型企业集团的存在，本身就构成了进入障碍。

　　“而这些大企业利用自己在市场中的特殊地位，有可能会对新进入的民营资本设置一些壁垒。所以严格地实施《反垄断法》，对于‘新36条’的执行至关重要。”桑百川教授告诉《法人》记者。

　　像石油、电信、电力这样的领域，过去一直都是垄断性强、竞争性不够的领域，单个的民营资本要想和巨型的企业集团来抗衡，几乎是不现实的。

　　“在这些已经形成寡头竞争格局的领域里，如何使大企业集团和中小民营企业之间形成有效的产权联系，使他们进行有效的分工、协作，是很重要的。”桑百川教授认为，允许民营资本进入垄断领域，不应该是简单地让双方进行竞争，否则民营企业无异于以卵击石。

　　“民营经济可以通过股权并购等一些方式加入进来，比如在国有企业集团下形成一些国有资本和民营资本相互合作的、产权多样化的企业组织，这可能是民营资本在这些产业生存的重要方式。”桑百川教授表示，相对于国有垄断企业，民营资本大都势单力薄，如果能够通过金融资本的运作，联合起来进入电信、石油、电力等垄断性产业，是比较可行的方式。

　　“既得利益者一般是不可能轻易放弃既得利益的，所以‘新36条’执行效果如何，还是要看政府的决心和力度。”上海中企泰律师事务所合伙人、投融资律师储小青对《法人》记者表示，国有垄断企业肯定会利用与政府千丝万缕的联系来阻碍垄断利益被打破。

　　储小青律师表示，有关民间资本进入垄断行业的政策不仅仅要关注其如何进入，也要关注其如何退出。

　　“退出机制更加关键，一些民间资本会担心，进入垄断领域以后，如果将来政策或经济形势有变，又随意要求民间资本退出，那该怎么办？而且退出时能不能保障其应有的利益？”储小青律师表示。

　　“目前来看，‘新36条’仍属比较粗糙的政策，民营资本如果要进入垄断领域，进入时的门槛、进入后的运行以及如何退出等有关的游戏规则，都要事先尽可能的制定好。”储小青律师认为，否则民营资本就可能面临种种意想不到的风险。

　　“所以规范化地进入、运行和退出都是必要的。”储小青律师对《法人》记者表示，如果从政策角度尚无可细化的细则出台，那么民间资本至少应当以完善和规范的契约形式定好游戏规则，从而控制投资风险。

　　执行仍需细化

　　值得注意的是，此次出台的“新36条”政策相对较为笼统，只规定了民营资本可进入一些行业，但有关如何进入？能占多大比重？具体如何操作等并无明确细则。此政策要想真正执行，还需要大量配套细则的出台。

　　“配套的实施细则是至关重要的，如果只是笼统地提出一些原则，而没有具体的实施细则，那么政策的意义并不大。”对外经济贸易大学WTO研究院副院长、贸易经济系主任桑百川教授对《法人》记者表示，在2005年出台的“非公36条”中，也提出过允许民营经济进入一些垄断性领域，但实际上在操作过程中进展不大。现在又重提“新36条”，并且加入了一些新的内容，其可行性到底能有多大，关键还在于执行细则的配套。

　　桑百川教授认为，“新36条”所涉及到的每一个产业领域都需要配套的实施细则来界定民营经济进入的方式、进入的规模，以及如何协调与行业内已经存在的那些大型企业集团的关系。

　　“中国很多的法律法规在制定方面都过于粗糙，一旦落实到执行过程当中，会面临比较多的困扰。”上海中企泰律师事务所合伙人、投融资律师储小青同样认为，针对“新36条”出台配套细则是非常有必要的。“中国现在无论是法律还是政策，都需要在细化方面更进一步。”

　　“比如既然允许民间资本进入了，就不得随意要求民间资本退出，要给民间资本吃一颗定心丸。”储小青律师表示，山西煤矿的改革令许多民营企业心有余悸，政策不应该想让进去就进去，想让退出就必须退出，否则企业连前期的投入成本都得不到保障。

　　“如果实施细则里面对于这一点不加以强调的话，民营资本难免会有这样的担心。”储小青律师表示。

　　财经评论员温克坚也认为，“新36条”的措辞和许多要求本身就是模棱两可的，比如其中有关民营企业兴办金融机构的条款内容，与现代经济学意义上的金融领域的开放和竞争相比，意境不能同日而语。

　　“在一个多年计划体制养成的金融体系下，没有锐利的改革意愿，没有冲击力的政策变化，民营资本根本无法奢望改变金融领域的生态。”温克坚表示。

　　“国退民进”问题已经探讨了很多年，可以欣喜地看到，目前民营资本的生存空间已经大大拓展，但至今仍有被牢牢垄断的行业大量存在的现象，并不符合市场经济的发展规律，反垄断已经成为一个颇为沉重的话题。而“国退民进”并不是出台一部“36条”就能解决问题的。相反，民营资本真正进入垄断行业需要解决的问题还有很多，比如如何让民营资本不会担心生存问题？如何让现有垄断企业主动让贤？如何让政策真正得到切实有效的执行？

　　对此，也有专家提出疑问：如果“新36条”的执行存在问题，如果垄断机构、政府部门不去落实，那么将有谁来监管？