养老保障制度从最初的诞生到当下，在经历过2个多世纪的发展已经遇到了不可跨越的困境。改革的必要性与迫切性已经是政府部门与学界毋庸置疑的共识。但采取何种政府责任模式尚是一个需要反复论证的课题。

　　二、代际公平、代内公平与时间性公平。在前面所综述的三个突出矛盾里，第一个与第三个问题存在一个共同焦点，即他们都与实现养老保障的公平职能有关。社会保障制度问题，是公平与效率的关系发生激烈争论的焦点之一。

　　养老保障关系到国民收入的第二次及第三次再分配，因而实现社会公平、保护社会弱势群体则成为其制度本身的一个至关重要的标准。景天魁在研究中指出 ，人们普遍接受的政策是，随着经济的发展，由政府对国民收入实行“二次分配”，借以实现“公平分配”，亦即主要在经济意义上的公平。在“二次分配”中，社会保障制度又是一个得到普遍认可的制度。因此，人们自然而然地认为社会保障制度的理念基础就是社会公平。社会保障制度就建立在权利和责任(义务)的关系之上。

　　实际上，公平概念应用在养老保障的制度安排内，又包括了代际公平、代内公平和时间性公平三个组成部分。笔者认为，只有同时实现了代际公平、代内公平、以及不同的人在一生中不同阶段的公平，才能算真正实现了社会公平。

　　在许多国家中，与总人口中的贫困率相比，年长者中的贫困率较高。因此，转移支付计划就不自觉地引起了收入的代际再分配。社会养老保险实际上就是这样的一个收入再分配过程。收入再分配，从其实现形式来看，又分为以下三种：(1)代际间收入的再分配；(2)同代收入再分配；(3)时间性再分配。代际之间的再分配是指收入在不同代之间进行再分配，一般是从年轻一代向老年一代的财富再分配。代内再分配则是指同一代人之中收入再分配的过程。时间性再分配将财富在不同时期内尽量均匀化，因为人的一生在生命周期的不同阶段其收入水平分布是不均匀的。

　　我国目前实行的养老保险的“现收现付”制度就是典型的代际分配制度。通过对现有的年轻人征税的方式供养现有的老年人生活，等现有的年轻人退休之后再由下一代人供养，一代一代循环供养，实现从年轻一代向年老一代进行转移支付的过程。这项制度本身并没有什么问题，只不过当一国的老年人口激增、现有劳动力无法负担的情况下，才会出现制度瓶颈、有损公平。我国目前存在的问题是城乡老年人口迅速激增，但同时基本养老保险又远远没有覆盖到全部劳动人口，再加上养老金支付的历史欠账，基本上处于养老金入不敷出、社会公平难以维持的吃紧状况。如果一国政府能够解决劳动力就业率与参与率的问题，以及劳动人口的数量、质量等问题，那么现收现付制度就能够走出现在的困境。

　　基金制养老保险的出台则是当前全球很多福利国家用来治疗他们“福利病”的一个良策。这是一个采用同代人“自我养老”的一种模式，在年轻时储蓄，在退休时获取，不像“现收现付”制那样存在代际间收入分配问题。基金制养老保险制度面临的是一个如何维持同代人之间的公平问题，目的是实现代内公平与时间性公平。从价值判断角度看，基金制养老保险有助于提高劳动者个人的公平与效率意识，鼓励参加保险的人数，鼓励自我保障的意识，降低企业与国家的养老负担。因此得到发达资本主义国家养老金改革者的亲赖。但是，在我国，受制于现有的市场机制技术条件有限和经济资源的约束，再加上现有的大量城镇离退休老人和农村老人的存在，完全基金制的转轨不太现实。

　　政策建议

　　研究我国养老保障制度的政策伦理，目的就是为了确立政府的责任“边界”，寻找全社会可以普遍接受的价值观念，实现真正的社会公平。为此，笔者建议：

　　一是政府责任的明确。无论我们看到有多少种关于养老保障制度中政府与市场的力量格局设计，国家对于公民安全负有不可推卸的责任。只能说在政府究竟是全包全揽还是主张个人纯累积方面有所争议。我国是社会主义国家，我们的养老保障制度更应当以实现社会公平，维护公民基本生活安全为目标。但是，政府的职责不仅仅是提供养老保障的公共品，更是考虑如何为建设公共品提供运行环境。

　　二是财政补贴“暗补”变“明补”，财政政策短期性变“预算性”。在我国人口迅速老龄化的背景下 ，我国政府很难再做到福利国家的全包全揽计划了。全部基金化的养老保险政策又无法妥善解决已经存在的养老金赤字问题。在目标和现实的差异下，我国的养老保障制度正面临着一方面社会统筹覆盖面较窄、养老金赤字无法填补，另一方面个人帐户名存实亡“空转”的现象。解决这一问题，必须改变当前政府财政补贴方式。

　　自从我国养老保险制度改革以来，国家一直没有停止过对养老保险的暗补，出台了各种扶持政策，如：养老保险基金增值不征税、国有四大商业银行对养老保险基金给与优惠利率、地方财政遇到养老金支付困难时，中央财政提供一定财政支持等等。实际上，多年“暗补”下来，并没有解决养老金支出增长失控问题，反而并没有让民众感觉到国家对于自身养老的财政支持。所以，应当由国家直接财政出资建立公民基本养老保险制度以及补充养老保险制度，为公民养老提供最基本的制度环境。

　　另外，改变短期财政政策习惯为经常性的财政预算制度。养老保障制度是一项长期的累积制度，不是说哪里亏空了就临时补救补贴，一旦入不敷出就由财政兜底埋单。应当改变养老保险财政最后出台的情况，实现预算性、经常性的财政制度，真正做到社会统筹与个人帐户相结合的制度安排。

　　三是一切责任和政策实行法制化。目前我国养老保险尚未做到省级统筹，并且各地方政府在政策上差别非常大。应当考虑通过立法将国家责任、财政支持如何分解到省、市级政府写入法律，对养老基金运营机构实行严格监管，遵循权利与义务统一原则。

　　社会养老保障制度广泛的受众面决定了任何对它的改革都是一个渐进的过程，在这个过程中必然需要不断的回顾与总结来解决那些受到争议的问题。

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