因此，在家庭供养水平的大幅下降与社会养老服务业的资源匮乏共同影响下，现有的养老保障制度正面临着巨大挑战。

　　三、城市化进程与统筹城乡养老保险目标之间存在的矛盾。建立健全覆盖我国城乡的社会保障制度已经成为社会各界达成的一致共识。可以这样认为，在现阶段，在我国回顾改革开放30年改革成就、深化改革促进发展的浪潮下，建设一个完善的社会保障体系已经是众望所归，并且学术界已经从理论上为国家构建覆盖城乡居民的社会保障体系及未来发展提供了宏伟的战略蓝图。其中一个重要的话题就是“社会养老保障制度的城乡统筹”——解决如何将农村流动人口与农民纳入社保养老保障体系。

　　随着改革的不断深入，城市化的渐进趋势与整个国家经济结构逐渐向第二、第三产业转移的过程，带来了中国二元社会转型的一个重要特点──就是农村农民身份多样性的转变。这种转变为我国过去30年来经济、社会的高速发展做出了很大贡献，同时也对包括养老保障制度在内的一系列社会保障制度的调整和变革提出了很高的要求和挑战。一般大家普遍存在的观点是，相较于留地职业农民(指仍然以种植、农业、家禽牲畜养殖业为生的农民群体)与被征地农民(随着工业化及城市化出现的，已经失去土地的但仍然是农民身份的这部分群体)群体来看，对农村流动人口以及乡镇企业职工而言，解决这部分人口的养老保障问题相对而言是容易解决的，因为可以将他们与现行的城镇企业职工养老制度进行衔接。然而往往正是因为存在这样的观念，更容易忽视一些在转轨衔接过程中应当引起政策制定者高度关注的问题，导致严重的社会不安定因素。

　　首先，对于建立我国农村社会养老保障制度，政府与社会各界都已经在强调并认识到尽快将农村人口纳入养老保障体系的必要性和紧迫性，只是在制度建立方面政府、学术界等都各有不同的观点。但是总体思路都是参照我国城镇已经建立的养老社会保障体系，根据我国目前农村养老形势的多重特点，旨在建立一个符合我国农村发展需求的新型农村养老保障制度。

　　其次，两大农民群面临的养老保障方面现有的制度条件有所不同。农村养老保障制度设计是一个“从无到有”的新建过程，国家有关方面也已经有草案出台。然而，针对农村流动人口的养老保障却有所不同，关于解决农民工养老保险已经存在若干办法或决定，突出的矛盾主要是聚焦在如何真正实现城乡“统筹”和“一体化”这两个目标之上。

　　不难发现，现行的有关针对农民工养老保险的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关向题的通知》、与针对城镇职工的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》在规章制度上有所不同。两者的不同在于，农民工的个人账户可以提前支取，而城镇职工的个人账户则不得提前支取。而正是这一差别性规定，造成两种事实上不利于农民工养老。因为退休前个人账户一旦被支取，农民工积累的统筹部分不再被承认，这实际是对农民工的一种歧视，更是对农民工权益的剥夺。

　　所以，虽然说近几年，学术界和地方政府已经在理论上探讨和摸索试图解决这一问题，但是各种考虑和安排上仍旧集中在究竟如何将农村流动人口划归城镇职工养老保险体系，或者如何将他们纳入正在新建的农村养老保障体系中去。其实，从长远来看，这两种思路都无法真正实现这部分群体的养老保障的目标。因为将其纳入现行城镇职工养老保障体系，实际是隐形的歧视与权益剥夺；将其纳入正在新建起草的农村养老保障中去，需要一个潜在的假设条件，即他们中的大部分人需要最终回到自己的出生地去，但在这样一个城市化的环境里，这个假设又不一定能成立。

　　制度背后的政策伦理分析

　　作为社会安全网的组成部分之一，养老保障制度不仅仅关系到老年人的命运，更多的关系到年轻人的命运，无论贫穷还是富足。正是由于这项政策的受众面如此广泛，关于政策天平如何倾斜的争论也就从来没有停止过。

　　一、是政府主导还是市场力量的选择。纵观世界范围内养老保障模式的发展历程，从经济自由、自由竞争的“自由放任时代”到国家干预、政府决定论及第三条道路，政府应当做什么、不应当做什么、市场在多大范围内应该被提倡，一直是争论的核心问题。

　　养老保障领域的政府责任问题大体可以分为三个历史阶段：一是家庭保障阶段——以家庭养老为主，政府公共品提供较弱且政府职责不清；二是国家保障阶段——以国家提供养老公共品为主，提供“从摇篮到坟墓”的保障，国家力量被强化且政府责任重大；三是多元支撑的社会保障阶段——养老保障体系由纯公共扶持、半公共扶持、市场自由共同支撑，政府的职责不仅仅是提供养老保障的公共品，更是为建设公共品提供运行环境。

　　在家庭保障阶段，以强调市场机制的作用、秉持经济自由、反对国家干预为主要标志。在这一时期以18世纪中期19世纪初期亚当？斯密、李嘉图为代表的英国古典经济自由主义为代表，认为收入分配不公是由于人口过度增长的速度超过物质资料的增长速度而造成的，诸如《济贫法》这样的国家干预手段则会助长懒惰与不平等以及不节俭等不良社会风潮，不利于经济的自由发展，不利于自由竞争和自由贸易。

　　到了19世纪后期，伴随着资本主义的发展和工业化的发展，以英国工业革命为标志的生产力发展 ，产生了高度集中的社会化大生产模式，导致了传统家庭保障的危机，国家和政府在社会中的作用日益凸显与提升。在新的生产力水平和生产方式下，以家庭为主的传统保障方式退为附属的保障方式，国家则承担更多的义务和责任，成为应对工业化与社会化大生产带来的社会保障问题的主体。

　　在20世纪初，英国经济学家庇古的《福利经济学》的影响下，英国率先宣布自己建立了福利国家制度，并开始推行从出生补贴到丧葬费的一揽子福利计划，福利国家开始在欧洲风靡起来。在这种国家保障的模式下，政府承担了公民各种社会保障(医疗、教育、养老、救济、失业)的资金来源与待遇支付职能，为很多经历过第二次世界大战的国家带来一段时间的社会和平、社会公平，化解了部分资本与劳工之间的矛盾。

　　但是，伴随着20世纪后期的人口老龄化，这种保障体制下的养老保障成本已经使得福利国家变得越来越不堪重负。于是国家保障的制度模式受到了学界和政界越来越多的怀疑和反思。多支柱的社会保障体系就在此时应运而生了。它主张并倡导由国家、企业、和个人三方共同承担保障的责任，分别构建政府养老保险计划、企业养老保险计划、与个人养老保险计划。将这三个不同的计划进入“一站式”的管理流程，信息共享，并保持彼此独立运营。应当说，这种模式最大的优点是，方面保证一个辛勤工作了大半生的人在晚年有比较高的待遇占工资的替代率，另一方面对一个国家的政府职责做出了一些界定，既达到了国家保障公民安全的职责，又没有让保障公民安全成为国家不堪负担的包袱。

　　当前，有证据表明，中国政府在事实上承担了巨大的社会保障债务，尽管在许多情况下这一债务是隐性的，中国政府正在承担着巨大养老压力。据劳动部门测算 ，基于当前的社会保障制度，加上物价上涨等因素，从2025年起，中国政府将每年需要拿出5000亿？14000亿元人民币用于维持城市退休职工的基本养老保障。这其中还没有包括对农村人口的负担成本。很显然，如果中国继续沿用当前这种以现收现付为基本特征的社会养老保障模式，再过几年，中国经济增长的可持续性将受到威胁。

　　笔者认为，企图通过社会保障功能所特有的收入转移和再分配功能，实施政府对整个社会的主导控制角色，是无法解决我国当前养老保障各种矛盾的。虽然较大程度上体现了政府实现公平的意愿，但对于经济社会的自由发展不能起到很好的扶持和鼓励作用。然而，企图通过完全由私营市场去推动养老保障的发展，政府扮演弥补和纠正市场失败等不良影响的角色，在我国有具体实施障碍，也是无法全部实施的。

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