徐菲/文

　　现行的各地国资经营管理模式，普遍被指缺乏具有可持续的发展思路

　　问题的提出

　　企业国资法的出台，激起了各地创新国资经营管理模式的热情，率先求索而成立的北京市国有资本经营管理中心，就随即引发了业界对这一话题的热议。尽管专家学者和业内人士纷纷对北京市强化国资委出资人权利的做法给予肯定，但大多基于这样两个基本前提：一是我国国资经营管理模式尚处于探索阶段，没有公认的标准路径可以遵循；二是应该鼓励各地因地制宜，在不断创新和完善中摸索国资经营管理的发展方向。

　　而在深入分析京、沪、渝、深等地具有不同代表性的地方国资经营管理模式后，人们不难发现，自上世纪90年代开始，我国经济发达的主要城市纷纷开始了对国资经营管理模式的探索。此前人们所关注的国有企业的生产经营效率问题，很快被不断组建的国有企业集团和投资公司的资产重组及投融资活动所取代。这些从事资产经营管理的新国企，从此成了探索地方国资经营管理模式的生力军。显然，当前北京市的探索，也正是这种新国企发展模式的延续。

　　然而，随着时间的推移，这类以新国企为主力的地方国资经营管理模式，也不断暴露出弊端。比较公认的看法是，到目前为止，地方国资在服务城市发展需要和贯彻政府意图的同时，大多仍具有明显的阶段性、临时性和应急性，因而不可避免地存在诸多局限性，并且由此产生的问题只能通过政府扶持和不断组建新的企业加以回避，而深层次的矛盾却始终无法解决。正因如此，现行的各地国资经营管理模式，普遍被指缺乏具有可持续的发展思路。

　　国资国企改革30年的经验告诉我们，虽然每一项和改革有关的具体措施，比如组建一个企业或推出一项制度等，总会不同程度地解决当时突出的某些问题，或者满足当时的某种特定需求，但每一轮带动经济腾飞的改革背后，仅有以上这些还不够，还需要思维的创新、思想的解放，要敢于和现有的模式和过去的经验大胆冲突。

　　那么，面对当前金融危机和长期改革开放积累的诸多深层次矛盾这样一个复杂的发展局面，曾经在国有企业生产经营和国资国企改革方面都有过辉煌历史的上海，应该在国资经营管理模式上进行怎样的探索呢？本文就此谈一些粗浅的看法。

　　回顾和总结

　　30年来，上海的国资经营管理和全国各地一样，经历过放权让利、自主经营、产业结构调整、股份制改造、境内外上市及授权经营等一系列改革。其中，上海在成立地方国资管理机构、实施再就业工程、成立地方国有资产经营公司等方面，都曾经走在全国前列。在国有经济的规模和效益上，也取得了可喜的成就。目前，上海的国资总量已突破万亿，占全市资产总量的50%以上，在地方国资总量排名中列全国第二，居各直辖市之首。

　　在上海的国资经营管理创新中，最能体现上海锐意改革精神，并且在全国范围取得先发效应的，莫过于上世纪80年代后期起步、90年代兴盛，并于本世纪初取得巨大成效的投融资体制创新。它使上海基本依靠自身的努力，从一个老工业基地华丽转身为一个现代化的国际大都市，为下一步的现代服务业发展和国际金融中心建设创造了坚实的物质基础和良好的人文环境。

　　伴随着投融资体制改革，上海的国资经营管理也进行过一些领先于全国的探索，出现了一批在本地经济发展中举足轻重的投资类国有企业。以新近成立的北京市国有资本经营管理中心为例，它提出将搭建“实现政府投资意图、推动国企改革重组、处置国有不良债务” 等6大平台，无论在文字表述还是实际功能上，都和上海10年前成立的国有资产经营公司所表达和实践的基本一致。

　　与此同时，和全国其他地区一样，上海的国资经营管理改革在服务城市发展需要和实现政府阶段性任务的同时，也出现了一系列问题。这些问题有的具有普遍性，有的带有上海特色，概括起来主要表现为：

　　政企不分，行政色彩强烈

　　过去上海走的是一条“集中资源、集中办事”的发展之路，具体说来，一是由政府主导产业集团的整合重组和招商引资，确保重点产业的规模和效益；二是通过众多政府性投融资平台进行资本的投放、盘活和运营，推动大规模的城市化建设。政府的意图靠自己掌控的企业实现，企业的发展取决于政府的支持，由此形成了一种“政府企业化、企业政府化”的独特现象。这一现象最大的消极后果是，企业失去了靠创新和竞争自我发展的内在动力，真正的市场竞争力被大大削弱。由于过去一、二十年上海在投资的推动下，土地、房产等资产升值释放出了大量的经济能量，给国有企业带来了巨大的规模和效益增长，从而部分掩盖了企业的行业竞争力下降，投资类企业缺乏真正投资能力的事实。

　　挤占资源，扭曲市场

　　由于得到政府的大力支持，上海的国有企业在土地的配置和使用、融资、不良资产处置、政府审批、地方政策制定和解释、司法执行，以及税收豁免和项目来源等市场资源配置方面都不同程度地享有优先待遇，因而不可避免地挤压了外地和民营企业在上海的发展空间。其结果是除了受到政府鼓励的世界500强跨国企业在上海得到较快发展外，那些真正面向市场的外地和民营企业很难依靠市场竞争和技术、服务优势在上海发展壮大。虽然近年来上海为服务业、高新技术等外地和民营企业提供了税收减免、户籍政策等优惠待遇，但效果跟提供一个公平的市场资源配置环境相比，可谓杯水车薪。

　　功能异化，背离战略定位

　　虽然大多国有企业在成立之初乃至发展过程中都提出了鲜明的发展战略，但不容忽视的现象是，很多国有企业都出现了功能异化。比较极端的例子就是相当一部分国有企业涉足了房地产，甚至在房地产上的投资和收益远远高于其主营业务。造成这种现象的原因是多方面的，比如外部利益的诱惑、政府资源的不确定性、政府项目亏损和资产固化带来的财务压力、政府监督不到位、权力膨胀等等。

　　各自为政，阻碍全局性战略的实施

　　上海国有投资体系的一大特点就是主体多，并且各自为政。在特定历史条件下，不同主体可以满足不同层面政府部门推动经济发展的需求，有其合理性，但同时也造成了国资分布的不合理，给国资委的统一部署造成困难，更阻碍了城市全局性战略的实施。

　　监管不透明，公司治理形式大于内容

　　一方面，政府刚性而紧迫的任务造成了企业操作层面上的诸多疏漏和“灰色地带”，一旦事后发现问题，因为运作不够透明规范而很难追究责任；另一方面，由于政策性和市场化的界限不明，两者都可能成为企业规避监管和逃避责任的挡箭牌。此外，国有企业干部的准政府官员地位，使政府自上而下的执行理念被复制到了国有企业，它和企业由董事会、监事会和经营层各司其职、相互制约的公司治理文化存在着天然的冲突，必然导致国有企业在具有强大执行力的外表下，公司治理却形同虚设。

　　改革的路径

　　和资本市场相结合

　　目前上海国有控股上市公司已有70多家，经营性国资证券化的比例明年至少将达到30%。由于上海坚持国资证券化的发展方向不变，这一比例还将迅速提高。国有企业在借力资本市场的同时，也将受制于资本市场，而监管透明、市场敏感度高的资本市场必将给国资经营管理体系造成很大冲击。

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