《财经文摘》2009年第2期 点击此处查看全部财经新闻图片

　　本刊记者 齐介仑

　　由于与户籍相关的一整套社会管理架构并不合理，当下的中国社会人群在各个层面均存在公平失衡的问题，尤其在就业、就学、住房等焦点领域更是如此。是渐进式完美之，还是一刀切废除掉？

　　是扬汤止沸还是釜底抽薪？或者，存在第三种方法？

　　于先前计划经济体制框架内形成并一直持续至今的中国户籍管理制度，以及与之相伴相生的诸多相关社会管理制度弊病日显。随着市场经济的大跨步前进，户籍似已成为中国社会经济发展及中国未来民主进程中一个亟待解决甚至亟需破除的制度性障碍。中国经济渐与世界高度接轨，而中国社会内部尤其在社会管控领域存在的大量落后的或者不合时宜的条条框框，势必将影响到接下来的经济发展与民族进步：城乡之间需打开隔阂以实现双向自由流动，各区域之间在人财物上亦需各取所需、良性匹配以实现资源的优化配置。

　　改革开放30年余，建国更已进入60年，关于大户籍改革的呼声理应受到重视并需真正进入实质性探讨、实施环节。

　　何谓户籍制度，如何正确认识户籍的利与弊，又该如何改革之？

　　清晰定义

　　作为统计、管理基本人口信息的必需工具，从狭义上理解的户籍制度具备存在的历史必然性和合理性，从广义上理解的户籍制度显然又与教育、医疗、住房、福利、就业等领域密切相关，而所谓的不公平甚至不公正多因此中操作涉嫌执行机构违法、违宪引致，当下公众和媒体更多则以广义的户籍制度作为讨论、批判的话题基础。

　　依据中国警察协会学术委员会委员、中国人民公安大学教授王太元的说法，单纯的户籍制度仅仅是一个自然属性的存在，并不牵涉经济利益，更与公平、平等概念无关，而且作为一个国家形成的重要标志之一，户籍制度是必须存在而且需长久延续下去的。

　　王太元表示，户籍本身是第一位的，古今中外，概莫能外，任何一个政权实体，如果没有户籍体系，是难以想象的。王太元介绍说，从2000年他就一直认为，在这个问题的探讨上，媒体讨论错了对象，要探讨的不应是户籍制度本身改不改革的问题，而是长期用户籍制度帮助相关机构管控各个社会领域的那诸多的管控制度该不该改革的问题。

　　所谓的户籍制度改革，一般被认为是，老百姓看得见的户籍下面连带的所有社会管理制度，如若采纳王太元的说法，50年来，尤其改革开放以来，我们在户口制度上存在的最大问题是，各个社会领域错误地运用了户籍制度用以管理内部事务。

　　王太元认为：“户籍制度按我们的说法，应该是一个行政技术制度或者行政程序制度，它无非是登记、统计、管理人们基本信息的，我有一个准确的概念是这样：所谓户籍管理或者户口管理、户政管理，是什么呢？是依法收集、确认、提供本国住户居民人口基本信息的一种国家行政管理，在国外叫基础行政或者行政基础。按照我的户政学理论就更清楚了，个人的生老病死，群体的生产、生活、消费、交换，地区的贫穷、发展、富裕、变革，国家的协调、稳定与发展，都需要这些东西。”

　　观点恰与此相反，北京理工大学教授胡星斗则认为，这种隔离型的户籍制度，本质上是封建社会、防控型社会的产物，目前世界上也只北朝鲜和贝宁两个国家有，理应废除。“这么落后的、没有人性的、极度妨碍中国现代化、破坏和谐社会的制度如果也不能果断地废除，那么是不是当初在西藏废除奴隶制度也应当慢慢地来？2003年中央政府废除收容遣送制度也应当慢慢地来？现在废除破坏法治的劳动教养制度也应当慢慢地来？”

　　胡星斗同时认为，废除户籍制度的前提是，必须做好预案、找到管理的替代办法，但他同时认为，如果一心想保留户籍制度，那么永远也不会建立起符合现代文明准则的替代办法，只有下决心废除它，才会着手及加快建立身份证电子管理系统以替代户籍制度，并且让身份证系统更加公平、人性化、高效地发挥管理的作用。“只要户籍制度不改变，我可以断言，未来中国的城乡差距不会缩小，只会增大。”

　　安徽律师程海近年来一直致力于推进中国户籍制度改革。2008年，程海联合全国人大代表钱永言、何邦喜以及全国政协委员蔡继明在全国两会上已递交过户籍改革建议书。程海在北京接受本刊记者采访时认为，作为统计工具的户籍其实并无太多瑕疵可以争论，而且很显然，不少公共知识分子在没有深入研究的前提下，确实是攻击错了对象，原因则是因为对《户口登记条例》的不甚明了。在此层面，程海与王太元观点类似，与胡星斗观点相左。程海认为，问题的关键不在户籍，而在于监督执行机关如何依法行政，其中即包括公安部如何依法行政。

　　路径选择

　　由于与户籍相关的一整套社会管理架构并不合理，当下的中国社会人群在各个层面均存在公平失衡的问题，尤其在就业、就学、住房等焦点领域更是如此。是渐进式完美之，还是一刀切废除掉？较为理性且较为可行、能够被顺利接受的方案则是前者。

　　业界有学者认为，户籍制度没什么用，有用的是附加在其上的其他制度，所以，关键是改革附加制度，或者改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法，让户籍只起人口登记的作用，那么保留户籍没有什么不好。另有人认为，现在城乡二元制度、城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了，只有等到二元制度一元化了，差距缩小了，才具备真正废除户籍的可能性。

　　针对如是说法，胡星斗认为，乍一听，似乎都有道理，但如果不废除户籍制度，附加制度成为附骥之苍蝇、缠树之藤萝，不可能发生大的变革。按照胡星斗的逻辑，户籍制度是造成二元制度的“因”，二元的教育、医疗、养老等是“果”，不消除“因”，期待“果”改变，由二元变为一元，是不可能的。“教育、医疗、养老等二元制度的形成，虽然也有权力结构、特权制度、工业化、历史因素等原因，但最基本的原因是户籍制度造成和扩大了二元差距。在户籍制度存在的情况下，你要等到这些附加制度一元化、二元差距缩小，那是痴心妄想。”

　　中国人民公安大学教授王太元就此分析说，不同的人，他的观察角度、表达角度和思维角度这三个方面存在不同。站在外面观察和站在里面观察，得到的结果往往不一样。境外学者和大陆学者不同，境外学者另外还包括他在领域之外和他在领域之内两种。“我们是站在领域之内在观察，可能会了解得更细更全，也可能和主管部门和执行单位之间的联系多一些。正因为这样，我们在阐发观点的时候，全面性或者叫系统性、可行性可能就更好一些，而不只是考虑新锐、前卫、激进。”

　　王太元认为，将户籍制度改革与其他制度的改革捆绑起来的方案比较荒谬，没有可操作性。王太元表示，胡星斗的说法完全不可能实现，无非制造些造反情绪而已，而且公平要体现在社会运作和管控上才行，否则叫得声音越高，公平越难实现，甚至会妨碍公平。“你放心，20年以后，他如果不按我的思路走，他要是能够改革成功了，我倒着走。”

　　按照王太元的思维框架，户籍制度改革需坚持帕累托改进原则。“我增加多了，而你并不减少，这样的改革是最容易推行的，只有到最后没有办法的时候才进行零和博弈，把你的一部分给我，而这样的改革是最危险的改革。”

　　就户籍制度改革，国家发改委和公安部等诸多部门一直协力就此展开调研，但截至目前，就户籍制度的存废之争一直未有定论，但毋庸讳言的是，时下的户籍制度确已造成政治经济生活的各种羁绊。改革，如何改革，如何更好地改革，实在是一个相当考验智慧的严肃命题。 大幕拉开，改革不远。

　　王太元： 户籍制度、社会管控及帕累托改进

　　本刊记者 齐介仑

　　狭义的户籍制度是取消不了的，广义的户籍制度，一切的社会不公平，是长期积累起来的，具有社会经济意义，是在物质基础上的不公平，物质的力量只有用物质的手段才能够消灭。

　　近年来，要求废止户籍制度限制的呼声愈加强烈，发出这种呼声由于多是站在道义的制高点，很容易引起社会的赞同和共鸣。不过，户籍制度的背后到底隐藏着什么，骤然取消户籍限制的后果是什么，今后的改革路径如何选择？针对这些问题，本刊记者采访了中国警察协会学术委员会委员王太元教授。

　　户籍不可废止

　　《财经文摘》：对于户籍制度改革的讨论，您的基本看法如何？

　　王太元：其实，问题的关键在什么地方呢？不同的人，他的观察、表达和思维这三个角度存在不同。站在外面观察和站在里面观察，得到的结果往往不一样。境外和大陆不同，境外还包括在领域之内和之外两种，而我们公安部是站在领域之内在观察，因此，就会存在一个可能是，我们了解得更细更全，也可能和主管部门和执行单位之间的联系多一些。正因为这样，我们在阐发观点的时候，它的全面性或者系统性、可行性可能就更好一些，而不只是考虑些新锐、前卫、激进的解决办法。

　　有些东西不适宜说得过火，站在外部的角度说得越过火，对于决策者的正确决策越不利。为什么呢？我们很多人总觉得，中国的社会是外部、是外国在推动前进的。其实，我从来就不这么看。为什么？比如说当初的孙志刚案件。我们大家都知道，孙志刚事件出来之后，《收容遣送条例》就废止了。岂止？！其实在1995和1996年，我们在内部已经讨论得很热烈了，只是不发文章。从2000年开始，公安部、民政部就已经在收集相关材料，在做方案，可惜的是，我们的思路没有能够被贯彻实施，但由于孙志刚事件，主管部门要求迅速拿出一个方案来，这个方案并不是经过我们深思熟虑准备过的东西。5年以后，你再看，我们吃了夹生饭。

　　联合国的所有人口福利、人口保障都要以人口作为基数，这应该是一个统计学的基数，而不是管理学的基数，而户籍制度把统计学的基数变成管理学的基数，变成了对所有人的限制。反过来讲，我们的计划经济是什么经济呢？就是在大统计下的小会计经济。统计和会计是一体的。既然有这么大的统计数学概率，就要有这么小的登记管理的会计学依据。二者就得统一起来，否则计划还能有效吗？还有意思吗？

　　户籍制度改革需要解决的是什么问题呢？户籍制度从1949年尤其是1953年以后，我们在短缺的计划经济形势下形成的一整套的社会管理制度，以户口作为管控的手段，人财物权力资源都是计划下的产物。比如说，一百万人选一个人大代表，可以，选吧，你说我们一百万人里出了五个人大代表，那对不起，我们只要一个。你说，这个人水平很高，他可以当三个国家主席，不行，他只能是一个。计划经济就是这样。

　　完整的户籍制度是一个国家成立过程中的推动力，或者国家形成的基本标志。如果连本国居民在什么领土上都没掌握，却宣称自己是一个国家，我就只好笑一笑。巴勒斯坦国很早就宣布成立了国家，我们很早也承认了，但他现在还在谈建国。为什么呢？你说你建国了，可你的人在哪呢？吾国吾土吾民，我的国家，我的领土，我的人民。一个国家三个构成要素，领土，公民，政务，可是把领土和公民结合起来的第一政务是什么呢？户籍。

　　有人说，美国人家就没有户籍制度！我就只好笑笑，你说没有就没有呗，语言不同，你使用的逻辑概念、体系不同，你不把它翻译成户籍我就没办法理解了。美国有它的户籍管理方式，你可以不说它是户籍管理方式。印度叫人口登记，墨西哥叫户籍，法国叫国民身份证，怎么叫它都没有关系，内容其实是一模一样的，没有谁能够没有。

　　所以，户籍本身是第一位的，古今中外，概莫能外。一个政权实体，如果没有户籍体系，那才奇怪！问题就这么简单。

　　户籍无涉利益

　　《财经文摘》：今天希望和您谈的，主要是户籍制度的问题与疏漏在哪里，下一步推进户籍制度改革需要注意些什么，您有哪些建议。

　　王太元：你说的户籍制度，是广义的户籍制度，还是狭义的，这个需要分清楚。因为狭义的户籍登记管理制度也有改革的必要，这个是没有问题的。如果广义和狭义的户籍制度改革都要谈的话，应该是两种说法，四种结果。从广义上讲，我们从户口上看到的大多数利弊，是各个社会管控领域运用户籍这样一个管控手段运用错了的问题。

　　你们说的宏观的户籍制度，我给它的定义是，整个社会管理制度从计划经济到市场经济的整体转轨，不是用户籍制度改革就可以概括得了的，可以叫做社会管控体制的变革。

　　如果按照误解往下走，进行的所有改革都必然是失败的。按照刚才的思路，我是中华人民共和国公民，我为什么不能享有北京市民能够享有的权利呢？就因为我没有北京户口？好办，让全国人民都拥有北京户口，谁来谁办，行不行？结果会怎么着呢？会实现得了你的那些权益吗？就这么简单。

　　这不是给不给办理户口的问题，如果办，从技术手段上，他绝对可以给你开一个北京户口的证明，那有什么难的？写几个字而已嘛，写北京和写云南有什么区别吗？没什么区别。

　　其实，户籍信息并不承担、本身也并不具备经济价值，也承担不了经济利益。按我的说法，户口管理是最中性的、最不带有意识形态的、最不带有对错好恶这些区别的。它是一个自然信息的登记，是一种管控方式，这个信息谁用就是谁的，甚至可以把它比喻成一块白布。按胡适的说法，这是一个任人装扮的女孩，你想把她装扮成妓女你就装扮去，你要把她装扮淑女你就装扮去，她没有反抗力量。

　　《财经文摘》：如此多年过去，问题为什么依旧没有解决呢？

　　王太元：为什么呢？问题是从你们媒体，你们每一个人都坚决不愿意按照我的思路去区分，现在不要抓住户籍制度一个方面要求改变，这是改不了的。需要弄清楚的，是什么藏在了户籍制度的下面，户籍制度是如何被用错了的，然后再谈改革，不就简单了吗？由于长期以来，从国家的领导人到老百姓都认为，这个户籍制度不对，得改。于是逼着公安部不断地改。从某种意义上讲，从2001年以来，户籍制度改革已经走过头了。我把它叫做改错了。

　　户改四步走

　　《财经文摘》：您能否将您的观点再明晰一下，或者直截了当地说，如何做？

　　王太元：我直截了当的方案就是四步：整体谋划，分头实施，稳步推进，再造和谐。

　　整体谋划。从宪法到法律，是没有地域歧视的，实体法律上没有任何地域歧视。如果我们现在还敢制定出一个有地域歧视的法律法规出来，那还得了？那么既然如此，问题出在哪里呢？实际操作过程出了问题。其实公务员法律法规中并没有限制农民不可以考，但长期的计划经济，它不让农民考。一会让考，一会不让考，为什么呢？不知道。因此，站在这个角度上，整体的每个部门去检查检查有没有地域歧视，把所有的有地域歧视的实体法规或规章制度去掉。这就叫整体谋划。

　　分步实施。在各个领域分头改革，而不是只让一个管户口的部门去改。你们不知道，我们也不能把话说得太明白。公安部设置的很多制度，比如小城镇户口改革，1991年开始调查，1997年试点，2001年才推开。用了10年的时间。知道为什么吗？你们提到的广义的户籍制度改革，公安部一直走在前列，这样说有人会反问，这可能吗？你肯定是给公安部打掩护。其实不是。

　　要整体上思考，既然不公平，就要去掉，哪个部门不公平，就在哪个部门去掉。这是我说的整体谋划分头实施，而胡星斗谈的刚好是捆起来实施，捆起来就没办法实施了，因为责任不到人，任何人都动不了。在一个社会管理领域里，有二十多个部门在具体操作着。如果不分头实施，这是解决不了的。

　　第三个叫稳步推进。你说一口气全国放开，一点区别没有。何必呢？举例说，人才上，我们现在已经相对进了一步了，以前是任何人按地域调动都很难。现在，全国范围内，博士生可以随便找工作，只要你找到工作就可以给你落户口，这没有问题。硕士生，紧缺行业，只要有人要，也没有问题。但是不紧缺，他还有剩余的，他就不想要，事情就是这样的。

　　在经济实力上，如果你有能力不依靠国家的计划经济，不依靠社会福利在北京生存，那么你只管生存，因此，凡是在北京市场化生存的人，不管过多少年，我都承认你北京市常住户口资格。有什么不可以的？可以。

　　我的基本思路是这样的：整个户籍制度改革的方法要用后置式行政确认来替代前置式的行政审批。是不是北京户口，不需要我来审批了，我只看你在北京合法生存了多少年。如果你有能力在北京合法生存，不再多用北京市的社会公共资财来补贴你、来救济你，我就没有理由不承认你的北京户口。

　　帕累托改进说的是什么呢？我增加多了，而你并不减少，这样的改革是最容易推行的。只有到最后没有办法的时候才进行零和博弈，把你的一部分给我。而这样的改革是最危险的改革。胡星斗的核心想法是，你们当年得到了太多的利益，属于不当得利，请你们给我吐出来，否则就不公平，你说，这样的社会改革是可以搞的吗？依据马克思的说法，我们造反吧，我们革命吧。北京一千多万人，如果通过革命去掉他的利益，这一千多万人会反对，那你说这样的改革能够成功吗？

　　《财经文摘》：似乎发改委与公安部对于户籍制度改革存在不同的看法？

　　王太元：发改委的人用什么方式去研究，用什么思路去研究的呢？

　　研究一个问题，涉及到三个方面。立足点，观察问题的角度，这是第一个，他总是站在局外人的角度来谈所谓的户籍制度改革，因此他动不动就说取消。这几年我都懒得跟他们去说了，以前我是每年都去一两次的，现在发改委说的话我根本不理，我根本不想说他的坏话。如果能取消下来，那真是天大的好事。取消得了吗？狭义的户籍制度是取消不了的，广义的户籍制度，一切的社会不公平，那是长期积累起来的，具有社会经济意义，是在物质基础上的不公平，物质的力量只有用物质的手段才能够消灭。时间积累的东西，只有通过历史才能够消化，想通过一天两天取消了，我还没有听说有这样的事。

　　《财经文摘》：有无关注到律师程海以及与此相关的人大代表、政协委员的呼吁？

　　王太元：他们根本不可能成功！他只要听我的话，他就知道他的理解是不对的。

　　2006年，四大班子都在搞户籍调研，四个班子我都去讲过课，请我讲完课以后，他们调查出来的东西敢公布吗？公布出来你们要骂死他们，但实际情况就是如此。用一些公共知识分子的操作方式来做是不行的，他没有可行性，你非要提，除了炒作，还有什么用处？

　　现存的诸多社会不公平并不是户籍制度造成的，也不是任何法律制度形成的，而是我们在实际操作过程中，形成的操作惯例，而这种惯例按照我们和谐社会的建设和法制，依法治国，逐个整理出来，每个领域逐步取消，自然就少了，自然就不存在地震一样的整体革命。这就是我的整体谋划、分头实施、稳步推进、再造和谐的思路。

　　《财经文摘》：多长时间？

　　王太元：用多长时间得看用的是什么方法，如果按照我的思路，5年就没有问题了。

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