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户籍制度发生学
李子旸
户籍制度今天仍然存在的事实只能表明，国家对社会的全面控制虽然趋于削弱，但还顽强地存在着。也就是说，要想全面地了解户籍制度产生的原因，就必须把这个问题放在更大的背景——国家对社会生活的全面掌控——之下进行考察。
户籍制度的建立
1949年新政权建立以后的首要任务是恢复、稳定社会秩序，控制、消灭各种敌对势力。为此，1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》。其突出特点就是把社会治安作为户籍管理的重点。户籍由过去归内政部及地方政府管理转而交由公安部门管理。1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，其中明确指出“维护社会治安、保障人民安全”的宗旨，对户籍制度治安作用的强调十分明显。
制定《条例》的另一个重要原因是新政权缺乏管理城市的经验和足够的信息，需要借助户籍对城市的人口现状进行了解。因此，户籍制度的建立是从城市首先展开的。当时，城市失业现象严重，全国9个主要城市大约有失业人口166万。建立户籍制度也包含着为缓解失业做准备的意思。但在当时，政府并不是如后来那样采取强制的手段控制城市的人口。《条例》第一条就申明人民具有迁徙自由。在实际当中，政府也确实没有采用行政命令的方式，而是采用了宣传和说服的形式。从1950年起，为了缓解城市中的失业现象，各地方政府开始动员和说服城市中的失业人员回到农村。同时，农村地方政府也设法劝阻农民进入城市。
在农村，随着土地改革的进行，户籍制度也同步建立起来。1954年，内政部、公安部和国家统计局联合通告，普遍建立起农村户口登记制度。
城乡分治下的积累战略
至1954年，城市的失业问题基本上得到了妥善的解决。这个过程看起来比以后的人口控制办法要温和、有效得多，但是，在这种解决办法中已包含了一种城乡分治的思路。从此以后，一旦城市人口、物资供应出现紧张形势，决策者首先想到的就是把一部分人口转移到农村，同时禁止农业人口进入城市。而不是从发展经济、增加就业数量方面寻求解决办法。
社会秩序初步稳定以后，国家开始制定实施第一个五年计划(1953年至1957年)，明确提出了优先发展重工业的战略。重工业是资金密集型的产业，对劳动力的需求并不旺盛，对来自农村的低素质劳动力更是需求很少。这种发展战略从根本上抑制了城市就业岗位的大量增加。另一方面，重工业的发展需要大量的资金，而中国当时资金极为紧张。
为了解决发展重工业时的资金不足，国家采取了一系列的解决办法，包括低利率、低汇率政策，低工资和低价能源、低价原材料政策，压低农产品价格，减少公共建设和医疗、住房、教育等方面的资金投入。
但是，国家实行这些政策以后，并不能确保节省出来的资金被用于重工业的发展，因为市场总是自发地把资金吸引到最具比较优势的生产经营部门。所以，进一步的政策就是实施国家的金融垄断和进出口贸易垄断。为了确保重工业的优先地位，只能将工业企业收归国有，采用直接的计划指令规定企业的生产范围，统一安排轻重工业的比例。但在企业收归国有以后，企业的员工在日常生产经营中就不可避免地会采取各种变通办法压缩积累，增加工资、福利。为了克服这种现象，就只好更进一步，剥夺企业的生产经营自主权。生产资料由国家统一调拨，产品由国家包销调拨，财政则统收统支。
计划经济就是这样在优先发展重工业的目标指引下一步一步地建立起来的。
这样人为维持的体系自然十分脆弱，根本无力面对开放的市场竞争。所以，要建立起各种强制措施以实行足够的保护。城市户口特殊地位的基础就在于此。由于优先发展的重工业位于城市，城市居民自然在这个体系中占据着比农村农民有利得多的地位。
相比之下，农民的地位就要不利得多。由于农产品价格被人为压低，农民自然不愿意向国有商业交售农产品，而是更愿意卖给私商。国有商业以低价收来农产品，并以低价出售给城市居民——实际是用农业补贴重工业——的任务难以完成。必须想办法解决这个麻烦。国家指望着在市场上打败私商是不可能的，但国家自有其撒手锏，那就是农副产品的统购统销制度。1958年，国务院颁布了农产品及其他商品分级管理办法，把农副产品的统购统销和派购等政策制度化、法规化。
能否把农民顺利地纳入到人民公社体制内，迫使其承担起为工业化付出牺牲、积累资金的任务，这是户籍制度面临的一个问题。而以后的事实表明，户籍制度成功地完成了这一任务。同时，在这个过程中，户籍制度也得到了发展和完善。而且，与城乡分治的土地制度相对应，户籍制度的城乡分治也被牢牢地固定下来。
1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律的形式将城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定了下来。其中第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这就从根本上改变了人口迁徙的程序。在国家严密控制城市生活的条件下，实现了国家对人口迁徙的主动控制权。从此以后，二元户籍制度正式确立。而且，强制性成为了户籍制度最根本的特点。
在此期间，户口已经逐渐与粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度实行挂钩。1955年8月，在颁布《农村粮食统购统销暂行办法》的同时，还颁布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度。在就业制度上，1957年，规定了用人单位优先录用城市户口。社会保障福利制度是与单位制度联系在一起的。在歧视农村人口的就业制度的作用下，社会福利保障成为城镇居民的独有待遇。这三项制度的确立，加之物资匮乏的背景，自发迁徙的农村人口不再具有在城市立足的可能。户籍制度的强制性越来越强。
尾大不掉
从此以后，强硬的户籍制度在中国完全确立起来。1970年代后期，当知青开始要求返城以后，政府对于知青城市户口的恢复做了特殊安排，但与此同时，却进一步加强了城乡户籍制度的壁垒。1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》，强化了对户口迁徙工作的严格管理，尤其强化了对于人口进入大城市的控制，并第一次系统提出了“农转非”的具体政策，确立了对“农转非”实行政策控制加指标控制的双重管理体制。
户籍制度基本完成了赋予它的任务。国家通过这个制度，为公民分别安排了其在社会生活中的位置。在优先发展重工业这个战略目标的指引下，城市人口的生活消费被压得很低，而农村人口被限制在土地上，被强迫通过“剪刀差”为工业化提供资金。整个国家好像变成了一个大企业，人人都被安排了位置，且不能随意改变。国家成了唯一的发展主体。人民只是国家的工具。人民在失去种种自由的同时，也就失去了自主谋求发展、提高生活水平的机会。
户籍制度对中国社会的影响是巨大的。经过几十年的城乡分治，中国的城市化进程停滞不前，甚至一度出现了反城市化的倾向。虽然建立起了工业体系，但付出了过分的代价。人民的生活水平极端低下，远远落后于其他国家。
改革开放以来，重工业优先发展战略基本上被放弃，可是，户籍制度却没有同步放松。20世纪的后20年，户籍制度只有一些小的调整，并没有发生根本性的改变。这是因为，户籍制度把一部分人固定在了为某种目标承受牺牲的位置。虽然原有的目标不复存在，但这种强制某些人承受牺牲的格局可以很方便地被其他目标所利用。目标总是层出不穷的。强制一旦出现，想要废除就难了。
本文摘自《领导者》杂志总第6期，小标题为编者所加。
户籍管理也讲中国特色
本刊记者 满凯艳
一些国家的公民享有自由迁移和移居的权利，但国情不同，中国户籍制度改革不能完全照搬国外的经验。
在中国户籍制度改革的呼声越来越高涨之时，一个问题自然而然产生：世界其他国家和地区的户籍管理对中国有何借鉴和参考意义？
登记制度相似，迁移制度不同
中国人民公安大学人口管理科学研究所前所长、公安部户籍处前处长张庆五教授在接受《财经文摘》专访时表示：“户籍管理是世界各国最根本的社会管理制度，不光中国有此项制度，国外也同样有此项制度。外国的户籍管理多叫‘民事登记’或‘生命登记’、‘人事登记’，虽然叫法不一，但基本上与我国的户籍管理相似。”
“民事登记”是其他社会制度的基础和依据，因此各国都十分重视。在内容上，国外的“民事登记”内容多包括人口出生登记、死亡登记、婚姻登记，与中国几乎相同。
张庆五指出，经过多年的研究和考察发现，像法国、瑞典、荷兰、罗马尼亚、前苏联、日本、印度、秘鲁、阿根廷等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，登记内容比中国还详细得多。
所不同的是迁移制度，有些国家是靠市场加法制的手段，如加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向，而中国实行的是单一的“行政审批”办法。
据介绍，目前，世界上共有70多个国家都实行的是“事后迁移”制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。
此外，张庆五表示，国外的户籍制度并不与福利制度挂钩，而且户籍管理的部门多为内政部门、司法部门或统计部门，这与中国由公安部门负责管理的情况也有所差异。
没有户口，计划经济无法实行
张庆五提出，农业人口通过户口迁移转为非农业人口带有较强的政策性。这项政策的形成，是适应国家计划经济条件下控制城市人口过猛增长的需要而逐步建立的。
据了解，1958年公布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《条例》)，实际上54年、55年左右就定稿了，当时并不存在什么迁移入户的控制问题。
但是到公布的时候，情况出现了变化。1953年，伴随国民经济的恢复发展和国家开始大规模经济建设的需要，愈来愈多的农业剩余劳动力盲目涌入城市，给城市交通、住房、劳动就业和生活供应等各个方面带来日益严重的压力。
1953年4月，前政务院发布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，沿用至今的“盲流”一词就是那时提出来的。到了1958年，《条例》所规定的户口迁移制度，目的之一也是为了制止农村人口盲目流入城市，控制城市人口规模，限制吃商品粮人口的过猛增长。
张庆五说，出台《条例》的背景是，中国是个人口大国，粮食问题特别重要。城市人口发展，首先面临就是吃饭问题。当时国家粮食产量有限，按照国家的粮食供应计划，缺口比较大，需要从国外进口粮食，这就对城市居民的口粮要求比较严格。换句话说，中国的经济条件要求户籍制度必须严格管理。
迁移政策的形成是为计划经济服务的，与中国的特殊国情相联系，口粮定量，需要根据城乡居民的户口为依据。从某种意义上说，没有户口，计划经济无法实行。
一些国家的公民享有自由迁移和移居的权利，是因为他们国家地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致，与中国情况不同，对中国户籍制度改革的参考意义不大。
但“户口”登记制度作为一项最基本社会管理制度，仍会与世界各国一样在相当长一段时间里存在，对此，张庆五呼吁，应该尽快起草《户籍法》。
中国版的隔离制度？
有国外媒体曾经将中国的户口制度形容为“中国的隔离制度”，认为中国的户口制度与南非的“种族隔离制度”很相似。
据相关媒体报道，上世纪90年代中期以来户籍制度的部分强制性政策逐步改革和松动，已经很大程度上消除了这种隔离的空间因素。但是户口仍然有限度地保留了继承性，并未改变社会隔离的本质。
但也有反对观点提出，从以下两点来看，中国的户籍隔离与南非的种族隔离政策并无相似之处：首先，文革时期的“下放”制度，使得个体或有组织的城市工人有时会因犯有“资产阶级反革命罪”被重新划类，驱赶到农村(那里薪金和福利待遇都比较低)，降为农民，而在南非白种工人从来没有被遣送到班图斯坦做工。
其次，中国的隔离政策是毛泽东主义意识形态下的特定时期的产物，而不是种族主义的催生物。更主要的区别在于，在中国，农村居民可以通过获取大学学历，以及被公司或政府聘用工作而将农村户口转换为城镇户口。
一些学者认为，尽管户口制度存在差别对待，但西方国家为限制发展中国家的人向其移民而设定的护照制度，被称为全球隔离制度，并不比中国的做法强。
也有人引用韩国2008年的户籍制度改革，认为中国应该效仿韩国。但是，中国社会科学院亚洲太平洋研究所博士王晓玲对《财经文摘》表示，事实上，韩国并没有废除户口制度，废除的是户主制度，国内有些曲解。
据介绍，户籍制度改革在韩国是个社会问题，是在女性运动中提出来的。日本殖民时期的影响、儒家文化家长制的残留造就了韩国的户主制度，与中国的户口制度不太一样，韩国没有农业户口与非农业户口之分，也不存在城乡二元结构。
王晓玲表示，虽然随着韩国现代化的发展，“户主”在家庭中的权威逐渐演变成名义上的存在，但是户主制度仍然存在，就产生许多问题，越来越多的人认为其侵犯了人权和男女平等，2008年终于改革，这种改革主要是文化和伦理上的。
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