刘桓认为，历史经验表明，国际油价往往会大幅调整，在这种情况下，如果税收缺乏灵活性，二者间调控的机能、作用会衰减。

维护多方利益分配新平衡

一直以来，公路交通收费都主要归属地方政府。以燃油消费税替代养路费等收费，将直接关涉到中央地方利益分配重新调整。

“我们这里炼油企业少，从生产环节征收，养路费取消后，我们的收入怎么保障？”北方某税务部门人士表达了这样的担心。

中国税务学会副会长安体富也认为，中国地方经济发展的显著差距就决定了，如果央地利益重新分配协调不好，就可能造成税收的偏斜和向资源集中区域汇聚。

对此，决策层已经有了明确思路。

据透露，改革方案提出，新增燃油消费税连同由此增加的增值税、城建税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，也不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。

改革增加的消费税、增值税，虽然列在中央，但在性质上不是中央收入，中央财政也不用于安排本级支出。除扣除对军队、武警、铁路等必要的补偿外，全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。

“这是为了保证地方既得利益不受影响。”有相关决策部门官员说。

熟悉燃油税十年酝酿历史的人们都知道，燃油税开征受阻，掣肘的绝不仅是意料之外的油价。

如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，抽水浇灌、农机耕作、粮食加工等都要用到燃油，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。

而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要承担这部分税收成本，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴？

据了解，改革方案提出，一方面用上述转移支付资金替代养路费等六费基数，并对农田作业、渔业捕捞、城市公交、林业、农村道路客运进行补偿，另一方面，增量资金将主要根据各地批发环节燃油销量、交通设施里程以及成本差异系数等因素分配。

同时，在保证地方既得利益的前提下，资金将适当向中西部地区倾斜。确保资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。具体转移支付办法则将由财政部会商交通运输等有关部门组织落实。

减少20万里收费路

近年来颇受诟病的政府还贷二级公路收费（包括二级公路上的隧道、桥梁收费，以下同）问题，也纳入到了此次燃油税费改革一揽子方案之中。

该方案取消了政府还贷二级公路收费（包括二级公路上的隧道、桥梁收费），并明确了撤销收费站的时间表：在正式启动燃油税费改革的同时，将停止审批新的二级公路收费；对于已有的政府还贷二级公路收费站点，将自2009年1月1日零时起全部停止收费。

政府还贷二级公路收费的尴尬现状，是推动收费公路进行改革的根本动因。

国家审计署2月27日公布的2008年第2号审计结果公告《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》表明，当前收费公路存在的收费公路规模过大、债务负担偏重、部分收费公路存在偿债风险等诸多问题。

除北京和上海外，“十五”期间16个省（市）收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67％为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省（市）二级以上公路总里程的54％是收费公路，其中云南省为92％，四川省为90％，黑龙江省为86％，重庆市为84％，条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路。

“这种状况实质上是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给了社会和公众。”审计署报告分析道。

同时，随着高速公路的逐步联网，二级公路收费出现连年下滑势头，目前收费额仅占全国收费公路收费总额的12%，成本高、效益差，很多地方收不抵支，二级公路融资能力加速衰减，继续发展二级收费公路难以为继。

湖北省财税部门有关人士对记者分析指出，目前一般一个30-40人左右的收费站，平均每月费用要10万元左右。“现在的政府还贷二级公路，收上来的钱更多用来养人了，政府基本上收不上什么钱。”

据了解，针对上述诸多问题，正在酝酿中的方案提出，中央将从燃油消费税开征新增加的收入中每年安排一定规模的资金，按照地方为主、中央补助的方式，专项用于逐年解决还贷余额、人员安置、养护管理和公路建设等问题，2年内基本完成人员安置工作，6年内还完贷款。

撤销政府还贷二级公路收费站点的补助资金按照贷款余额等因素，由财政部切块给交通运输部，交通运输部具体分配给地方。

据测算，取消政府还贷二级公路收费，可撤销站点1925个，减少收费公路里程10万公里（20万里）。而对于占8.7%的经营性二级收费公路，方案考虑其是由国内外企业投资经营的，将由各地视情况逐步取消。

据透露，中央政府正考虑以此为契机，研究逐步建立和理顺普通公路投融资体制，为社会提供一个完善的免费普通公路网络，促进普通公路走向健康可持续发展之路。

该方案同时取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费（包括海南燃油附加费），并制定了安置交通收费稽征人员等方面的配套政策措施。

(本报记者左青林对本文亦有贡献）