1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”同时规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》还规定：“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据历史上形成的农村土地占有现实，这些法律规定了包括组所有、村所有、乡（镇）所有的多元的农村集体土地所有制，农村改革后多元的集体土地所有制在法律上得到规范。

　　根据《中华人民共和国民法通则》，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。家庭联产承包，实际上是土地所有人（集体）将所有权这个权利束中的部分权利让渡给集体的成员(农户)。

　　改革之初的争论集中在能否把集体所有的部分权利（主要是使用权和收益权）让渡给农户，以及广东农民陈志雄和福建农民李金耀大面积承包鱼塘或荒山，雇工经营，是否背离了社会主义方向，算不算剥削；在明确了联产承包制“是在党领导下我国农民的伟大创造”之后，关于土地制度变革的讨论就集中在农户能享有哪些权利以及权利的让渡形式和存续期等问题上。

　　2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对土地发包方和承包方的权利和义务、承包期限和承包合同、土地承包经营权流转等做了严格规范。第1条规定，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，第16条规定，承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”；“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”；第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。该法已经从法律上将农地所有权中除了抵押和继承权以外的大部分权利让渡给了农户。

　　承包农户对土地的权利如何真正落实？

　　既然承包农户拥有了农地所有权这一权利束中的大部分权利，为什么还会出现农户的权利受到践踏的现象？问题出在谁来代表集体行使权利上。农村土地归集体所有，从理论上说，集体是由该社区的农民组成的，由民主选举出的领导人代表该社区的农民行使权利，集体与农民是一体的。

　　但谁代表集体行使权利，在集体用地转为非农业用地时，或集体土地用于农业时，集体对土地的所有权怎么行使？怎么体现？在现实生活中，往往是村干部代表农民集体行使权利，如果没有民主监督和有效的制衡机制，“集体”就会异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体，由村干部掌控了农村土地的处置权和转让权，集体经济就蜕变为“干部经济”，这就酿成了农村土地冲突的根源。

　　我们现在讲的更多的是保护农民的承包经营权，但与之相关的是集体的所有权怎么体现，谁来行使，谁来监督？这是一个不可回避的问题。

　　《农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这实际上体现的是成员的个人权利，而不是财产权利。

　　但该法的26条和27条体现的又是农户承包经营权的物权化倾向，导致产生“死不减，生不增”现象，实际上已经使农户对土地的权利由个人权利（成员权）向财产权利过渡，但土地集体所有体现的成员权的利益又如何体现？这些矛盾问题都值得进一步研究。

　　正如有的学者指出的，为了真正保护好农民的土地权益，如何加强现阶段土地法律上的所有者（村、组集体）的民意基础，使其成为真正代表农民利益的权利主体则是更紧迫的任务。

　　在农村基层，需要通过制度创新，在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制，使各地村集体的治理结构逐步合理化。这将大大提高农民的集体谈判能力，成为农民抵制外来不合理剥夺的有力武器。没有村民代表会议或者村民全体会议的表决通过，任何政府部门、集团和个人都不能剥夺农民的土地。

　　做到了这一点，使村干部由和企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，这样才能保护农民的合理权益，缓解目前大量存在的被激化了的矛盾，维护农村社会的长期稳定。

　　作者为中国社会科学院农村发展研究所所长

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