四、征用农村土地关键是保护农民权益

　　1、农地征用制度存在缺陷。认同度超过50%的分别是：征地收益分配不合理(79.1%)；征地补偿标准低(68.2%)；征地补偿费的测算方法不合理(60%)；土地补偿资金管理不严，截留、挪用、克扣等现象较为突出(59.1%)；缺乏明确的土地征用范围，公共利益没有明确的界定(59.1%)；失地农民得不到妥善安置(59.1%)。另外，39.1%的专家认为征地补偿因土地用途或类型而异，违背了公平对待土地拥有者的原则；20.9%的专家认为有些大类的农村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。

　　地方政府热衷于土地征用，成为近年来农地征用过程中各种矛盾的重要原因之一。71.3%的专家认为是由于现行的财税体制不完善，客观造成了地方政府对土地财政的过分依赖；60.4%的专家认为，以GDP为主要指标的政绩考核机制刺激了地方政府通过征地来上大项目、大工业。另外，还有专家认为土地征用程序的法律规制不健全(27.9%)、土地要素市场改革滞后(21.6%)、土地征用的监管不力(12.6%)也是造成地方政府热衷于土地征用的原因。

　　2、完善农地征用制度的关键是赋予农民维护自己权益的能力。63.1%的建议，改善农地征用过程的首要措施是提高农民在征地过程中的谈判地位，赋予农民维护自己权益的能力。认同度超过50%的分别还有：清晰界定公共利益，采用列举、清单等方式明确界定公共利益的范畴(62.2%)；严格控制地方政府的征地权力(58.6%)；完善征地程序，提高征地过程中的透明度(52.3%)。另外，还有专家认为应提高补偿标准(49.5%)；确保征地补偿款发放给农民(45%)；以物权规范土地征用(41.4%)；大力发展农地交易市场(36.9%)；构建和完善司法救助体系，缓和政府与失地农民的紧张关系(34.2%)；放开土地一级市场，允许以营利性为目的经营性用地直接入市(29.7%)等也是改进农地征用的主要措施。

　　3、“土地换社保”不是长期的制度安排。专家对此做法存在明显争论。34.5%的专家认为“土地换社保”是在农村公共服务体制尚未建立和公共财政制度还不完善的制度背景下的一种过渡办法；33.6%专家认为“土地换社保” 既是政府卸责与城乡二元制度惯性的表现，也是地方政府利诱农民放弃土地承包经营权的诱饵；24.5%的专家认为“土地换社保”是安置失地农民的一种保障措施，也是统筹城乡发展，促进农村土地规模经营的重要举措。

　　五、当务之急是规范土地流转的相关制度

　　1、土地流转过程中农民权益得不到有效保障。调查显示，土地流转过程中存在的主要问题，一是收益分配不规范，农民权益得不到保障(84.7%)；二是流转中违法、违规问题比较严重(71.2%)；三是政府的行政性干预大(60.4%)。以上三个选项的认同度都超过了50%。

　　对于农地流转中产生诸多问题的原因，72.1%专家认为，缺乏明确的土地产权是问题的根源；59.5%的专家认为是国家垄断稀缺的土地资源，农村土地市场发育严重滞后造成的；58.6%的专家认为缺乏合理的土地流转价格体系也是重要原因之一。还有专家指出，造成以上问题的主要原因在于地方政府干预过多，农民权利得不到尊重。

　　2、农村集体建设用地直接进入市场。调查显示，57.7%的专家赞成农村集体建设用地(尤其是经营性集体用地)直接进入市场，其中，55.4%的专家认为目前时机已经成熟，应尽快推开。另外，也有近1/3的专家明确表示反对。有专家认为，在不具备成熟农地流转市场的条件下，农村集体建设用地不宜直接入市。

　　3、创新土地流转方式。专家对农地流转方式有不同的看法。

　　对“公司+农户”的看法。57%专家认为“公司+农户”有效地促进了农民土地使用权的流转，增加了农民收入。但也有43%的专家表达了不同的看法，其中13%的专家认为“公司+农户”成为公司与农民争地的主要来源。还有专家指出，要反思这些年来“公司+农户”的做法，通过规范运作、有效监督，使这种形式真正惠利于农。

　　鼓励土地股份制试点。调查显示，71.8%的专家对土地股份制表示支持，只有9.1%的专家明确表示反对。有专家认为，国家现行的土地法律制度不作根本性的改革，各地开展的土地股份制试点只能是“瞎忙活”。

　　六、支持广大农民获得土地财产性收入

　　1、土地尚未发挥财产性功能。专家对未来10年土地的主要功能的预测中，并不看好土地的财产性功能，认为土地对农民来说还主要是发挥生产功能和保障功能。40.9%的专家认为，之所以土地未能成为农民财产性收入的主要来源，主要是受制于当前土地制度。但也有36.4%的专家认为，发挥土地的财产性功能必须认真贯彻现有的法律制度。只有不到20%的专家认为，土地已经成为农民财产性的主要来源。

　　2、扩大农民宅基地的使用权。农民最重要的财产--住房，由于受宅基地使用权制度缺失和限制，所引发的矛盾越来越多。调查显示，目前农民宅基地面临的主要问题主要表现在三个方面，一是不清晰的土地权利期限(66.1%)，二是保护农村宅基地权利法律的缺失(58.7%)，三是对转让的过度限制(51.4%)。以上三个选项的认同度都超过了50%。另外，分别有37.6%和30.3%的专家认为，对土地抵押的限制、不明晰的补偿条款也是宅基地使用权存在的问题。

　　针对目前宅基地存在的问题， 67%的专家认为法律应取消对农民宅基地转让的种种限制，81.5%的专家赞成在适当时候允许市民到农村购买农村住房， 82.7%的专家赞成农村宅基地(包括地上房屋)可以抵押。(作者单位：中国(海南)改革发展研究院）