辖区财政责任制是改革方向

　　《21世纪》：现行“层级财政”弊端何在？

　　刘尚希：层级财政的特点就是一级政府一级财政，财源、财权等都要讲层级。

　　那么，每一级政府都容易形成最大程度关心本级财政状况的趋向，而其所辖的下一级财政日子好过不好过，对他来说就不是最重要的问题了。

　　在下级服从上级的现行体制下，上级政府有两个办法可以保证自己的稳定财源。一方面，上级政府可以通过大力发展本级财源，发展经济的办法获得收入。而更有效的办法，就是调整所辖各层级收入的划分，使本级获得更多财力。

　　这样一来，越往上一级这种权力就越大，日子就越好过；越往下权力越小，讨价还价余地越小，日子就越难过。这就是层级财政带来的问题。

　　而且，层级财政的这种要求，是以假设每一层级政府都具有相同职能为前提的。但实际上从中央到乡镇，每一级政府的职能并不一定完全相同。比如有些县乡，本身并不适合发展，没有条件发展，甚至按照主体功能区建设的要求，要被限制发展，甚至禁止开发。

　　所以，按照层级来理解财政体制、政府间财政关系，有一定偏差。不能强调每一级政府都各吃各的饭，因为在这个前提下，再用转移支付的办法去弥补，则一旦转移支付不到位，就会出现2005年以前的那种基层财政非常困难的窘境。

　　《21世纪》：那为什么建立辖区财政责任机制才是改革大方向？

　　刘尚希：建立辖区财政责任机制，简单地说，就是每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任，不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。

　　只有财力和事权相匹配，各级政府都去分担解决基层财政困难，“众人拾柴火焰高”，这个问题才可能得到根本解决。同时从管理角度来讲，中央政府针对省级单位的工作量就大大减少，而强化了省级政府的财政责任。

　　预防申报的信息失真

　　《21世纪》：这个“办法”具体可能带来哪些影响或者说预期效果？最大的意义是什么？为什么？

　　刘尚希：预期的效果至少有两个方面。一个是缩小财力差异。第二个是激励地方政府去关注各地的财力状况，加大对财力差异调节的力度，进而形成一种辖区财政责任，使辖区内财政的横向平衡和纵向平衡真正能够落实下来，形成一种机制。

　　“办法”最大的意义是，落实了中央提出来的财政体制改革的方向，即建立健全财力与事权相匹配的财政体制，尤其是省以下的财政体制。

　　因为“三奖一补”奖励和补助的办法，都主要在财力调整方面做文章。在目前政府事权、财权还不大可能进行大调整的情况下，这种奖励和补助办法，实际上也是转移支付的一种形式，通过这种办法来实现财力与事权相匹配。

　　通过“办法”，实际上也能起到推动省以下体制改革的作用，这包括行政体制各个方面。比如有利于地方精简机构和人员，仅仅从精简角度来说，至少通过改革对政府转换职能、提高效率有积极意义。

　　《21世纪》：“办法”进入具体落实后，可能遇到什么障碍或者问题么？

　　刘尚希：这里可能遇到的问题是，全国有2000多个县，“办法”涉及到的县财政范围虽然只是其中的一部分，但仍然很广泛。面对这么多地方，由省一级来报告，用抽查的办法推进，工作量可能会非常大。而且全国各地情况非常复杂，如果中央财政都是直接来算各个县的账，我担心有可能会产生信息失真的情况。

　　《21世纪》：我们也注意到“办法”最后一部分提出“建立健全监督约束机制”方面内容。

　　刘尚希：这就是在努力及时发现并规避可能发生的问题。但是，由于地方财政，尤其基层财政透明度还比较有限，即便抽查，也可能需要付出很多成本。