政府购买服务深圳试水(2)

　　定价难题

　　公共服务市场化的确具有其他方式难以替代的优势，但要享受到这些善果，却需具备一些必要的条件。

　　具体而言，其一，政府管理合同的能力将受到严峻考验。政府部门对服务标准的制定、监管、对不良行为的处置及定价水平，都将面临重重争议与考验。

　　其二，POSC宜在市场化程度较高的领域推行。欧美国家公共服务市场化改革得以顺利推行，一个外部条件是，社会上非营利组织很多，在一些有营利空间的领域，营利性企业的竞争越来越激烈，他们都在寻求政府资金上的支持。

　　其三，并非所有的公共服务都具有可购买性。张春霖告诉《财经》记者，对数量和质量难以界定和度量的服务不适合购买，否则很难管理；有些服务难以形成竞争，如一个农村的小学或乡镇的医院，这样的服务也不可购买，不如由政府直接提供；此外，涉及国家保密性质的信息提供服务等，也不可购买。事实上， POSC对提供政府管理能力提出了挑战。其中，一个重要因素是定价机制的确定。

　　从支付角度来看，定价机制涉及财政供给方式的改革。总体而言，一个目标是政府花更少的钱办更多的事。然而运作已14年的深圳经验显示，这并非意味着政府预算卡得越紧越好。

　　目前深圳公共绿地管养的合同均价为每年6元/平方米，甚至更低；公园绿地管养的合同均价为每年4.8元/平方米。深圳物价高、人力成本贵，又地处台风高发区，绿地管养能达至如此低成本，不仅令那些未实施POSC的省市难以望其项背，即使对比苏杭沪等已实施POSC绿地管养的地区，也极显优势。

　　这曾被视为深圳推进POSC的重大成果之一。然而近年来，深入了解情况者开始改变了看法。《财经》记者获知，2001年实施招投标政策前，深圳市绿地管养价约为每年6.5-7.0元/平方米，招投标实施后，低报价的园林绿化企业受到鼓励。一时间，合同均价被迅速拉低至6元以下。一位曾参与2007年6月深圳大沙河公园管养招标的工作人员告诉《财经》记者，他曾遗憾地看到实力强、资质好的园林公司因报价略高而败北。

　　“一开始，大家都觉得低报价是好事，但后来发现，一些报价低的企业对深圳市公共绿地的精细化程度，与实际所需的成本并不了解。企业不能亏本干活，为保证基本利润，部分企业只能想方设法减少投入，如低薪招用无绿地管养经验人员、增加人均管养面积、缩短绿地保洁时间、施肥时偷工减料等。长远看，过低的招标价格对绿化水平的提高有弊无利。”吴豪说。

　　在试行POSC的其他地区，定价对政府部门同样棘手。如珠海市向民营医疗机构购买服务，其定价即仅仅参考了公立医院的价目。而事实上，二者创办基础及成本投入完全不同，如此定价难免有失公允。

　　淘汰制悖论

　　制约POSC效果的另一个要素，是管理方能否恰当运用行业竞争的格局。

　　以公共绿地管养为例，争论焦点集中于以下几方面：管理中究竟是否要对提供服务的企业实行淘汰机制？如果需要，多大的淘汰率可产生良性互动功能？

　　2008年1月11日，深圳市城管局绿化管理处网站上贴出一份去年四季度绿化管养POSC检查验收情况的得分排名表。根据管理处对各外包公司对绿地养护、保洁情况及设备配备情况的检查结果及日常扣罚次数，该排名表对14个民营绿化园林公司的综合管养水平亮出了评分。

　　自1998年来，深圳市绿化管理处每个季度都会公布这样一份得分排名表。检查并评分是该处对服务提供方最核心的管理手段，其功能有二：一是激励各公司在管养水平上力争上游；二是据此评定各公司的业绩与水平，按比例退还履约保证金及确定被淘汰企业。

　　2001年以来，深圳市城管局绿化管理处采取年度末位淘汰的管理机制，凡年度综合评分居末位者，一概出局，其余企业续约；2005年改为以两年为一个考核期，采取了更严厉的淘汰机制，凡评分在最后六名者都将被淘汰，其余企业续约，淘汰率达三分之一。

　　在POSC模式上借鉴了深圳经验的上海、江苏及杭州等地，也采取了不同程度的淘汰机制来管理服务提供方。

　　但《财经》记者了解到，淘汰机制实行过程中也会遇到种种问题。比如，深圳在加大淘汰率后仅一年，即受到普遍质疑。

　　“增加淘汰比率后，绿化养护企业未能将淘汰机制的压力化为动力，反而因压力过大，部分企业观望和退缩思想加剧，眼看评分已经很难上去，有的干脆放弃投入。经过这类企业管养两年后的绿地，整体质量严重下降。”吴豪说。

　　严厉的淘汰机制，还令夺标企业对管理机构也缺乏归属心理，故此，深圳计划自2008年起适当降低淘汰率，增强已中标企业续约的稳定性。

　　张春霖对《财经》记者表示，上述管理上的争议点是世界性的难题，也是各国政府在推进这一模式时必然受到的最直接挑战。受自身水平、专业素养、责任心等因素影响，各国政府部门或多或少都暴露出不善管理合同的弱点。

　　目前，深圳在事业单位改革中，将推行“以事定费”及“购买服务”并举的模式。对市场发育程度较高的公共服务领域，政府将一律通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。

　　“深圳今天面临的问题，或将成为其他改革推进者共同的问题。”深圳市一位参加方案制定的官员说。-