政府购买服务深圳试水

　　《财经》记者 周琼

　　“政府购买服务”被视为事业单位改革与重建公共服务体系的一剂良药，同时对提高政府管理能力提出了挑战

　　时至年关，深圳市城管局公园绿化处忙忙碌碌。近四个月以来，这个部门的核心任务可归纳为两个字——改革。

　　2007年10月26日，深圳市事业单位改革出台七大方案，确定以园林绿化为试点，撤销此前“建一个公园，成立一个管理处”的架构，把现有30余个市级公园管理处整合到一起，成立大而一统的“深圳市公园管理中心”。深圳市将来对公园的养护及保安，全部推行“政府购买服务”模式，由管理中心来操作。目前，深圳市城管局公园绿化处正围绕这一方案拟订操作细则。

　　所谓“政府购买服务”(Purchase of Service Contracting，下称POSC)，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用。

　　不仅在深圳，如今POSC已成为事业单位改革和各级政府职能转变的热门词汇。面对现有公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水平和效率低下的现实，“政府购买服务”被视为一剂良药，一些学者甚至将其视为中国公共服务体制改革的必由之路。早在1994年，深圳市环境卫生领域的POSC已开始悄然运作，至今已积累了近14年的实施经验。其管理思路和手段上几经变革，对事业单位改革正可以提供镜鉴。

　　POSC中国萌芽

　　POSC于上世纪80年代起源于欧美。在中国，早在90年代中期，深圳即已从城市环境卫生领域开始POSC尝试。

　　当时，年轻的特区正感受到城市环卫工作带来的压力。1994年，深圳市仅罗湖区310多万平方米的保洁面积，均由城管办环卫部门雇佣近千名环卫工人清扫。随着建成区面积逐年扩大，保洁范围也越来越广，环卫部门不得不增人增编增支。

　　在考察了香港的做法后，罗湖区于1994年引入POSC体制，打破政府与环卫工人的聘用关系，引导原有的环卫工人(多为临时工)成立环卫公司，再由政府向这些公司购买服务。

　　至1999年，区政府决定扩大试点范围。当时罗湖区承担的市政道路清扫面积为624万平方米，区里将其中的367万平方米签约外包给完全市场化的罗湖环卫公司和日新公司，由区城管办对履约情况进行监督检查；剩下的257万平方米，仍由城管办直属环卫所承担。两相对比，前者优势突出，保洁效果亦好过后者。

　　此后，POSC模式在更多领域推广。罗湖区将此拓展到教师上下班接送、政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等多个方面。

　　1998年，这一模式首次由罗湖区上升到深圳市级层面，被引入全市公共绿地的管养中。市绿化管理处复制了罗湖环卫工作的做法，引导一部分养护工人成立园林绿化公司，政府不再花钱养人养设备，改为向这些园林绿化公司购买服务，同时让更多社会力量进入园林绿化市场。

　　2001年，深圳市民营园林绿化公司发展到百余家。当年起，深圳开始对外公开招标确定管养企业，报价低且资质、能力较高者夺标；2005年起，深圳市开始在市级管辖的30多个公园管养中推行POSC。目前全市的民营园林绿化企业已发展至400余家。

　　动因与优势

　　改革后的深圳公共绿地管养效果显著，其运行模式很快被复制到更多省份。2003年以来，在考察深圳经验后，苏州、上海、杭州等国家园林城市，也在各自公共绿地及园林管理上引入POSC模式。

　　此后，POSC在各地陆续起步，试点内容扩展至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等大部分公共服务领域。

　　世界银行高级专家张春霖在接受《财经》记者采访时认为，实施POSC“好处很明显”，首先在于“花同样的钱可以办更多的事”。

　　如深圳市罗湖区在改革教师上下班接送制度前，区财政每年花130万元用于养车及司机工薪，而除了教师的上下班时间，车辆与司机的利用率都较低，存在着巨大浪费与低效率困扰。改革后，绝大部分车辆被拍卖，司机被分流安置。财政采取公开招标的方式，仅以60万元价格，即向区内一运输公司购买了全年接送教师上下班运输的服务。

　　实施POSC还有利于引入竞争，让更多民营资本进入公共领域，在竞争中提高服务提供方的服务质量。政府可从过去的事务性工作中腾出身来，只需要管住最终的服务质量即可。“这样，政府就可以把更多精力放在公众身上，与服务对象站在同一阵线。”张春霖说。

　　“过去绿化管理处养护工人超过2000名，机关编制有300多人，政府管人又管事，负担很重。”深圳市城管局城市绿化管理处管理科科长吴豪告诉《财经》记者，改革后，所有养护工人一律进入市场；机关编制人员则按“老人老办法”离退休一部分、调离一部分，目前只剩下不足200人。政府轻装上阵，得以专注于规则及服务标准的制定，以及对服务提供方的监管。

　　中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧说，实施POSC的一大好处在于打破了政府“既是运动员又是裁判员”的不合理状态。面对日益膨胀的公共服务需求，仅靠政府及现有事业单位之力显然已无法胜任，管办一体的模式也早已弊端丛生。

　　他认为，推行POSC将成为事业单位改革与重建公共服务体系的优选之一。