规范行政权力应与反垄断并重

　　乔新生

　　今日召开的十届全国人大常委会第29次会议，将反垄断法（草案）列入了议事日程。不少人认为，这标志着我国反垄断法即将瓜熟蒂落。

　　反垄断法争论13载

　　从1994年全国人大将反垄断法列入立法规划，至今已达13年之久。反垄断法之所以姗姗来迟，根本原因就在于我们对中国改革始终处于不断认识的过程中。上个世纪的90年代，关于我国是否要反对垄断的问题，存在着两种不同的认识：一种观点认为，我国尚处于社会主义的初级阶段，市场经济发育尚未成熟，政府应该大力培育国有大型企业，不应出台反垄断法；另一种观点则认为，我国的垄断主要表现为行政垄断，在行政主导的改革体制下，反对垄断就是反对国家对经济的干预，所以，制定反垄断法的时机尚未成熟。

　　进入本世纪，随着跨国公司的大举进入，无论是学术界还是实际工作部门都充分意识到，如果没有反垄断法，那么，中国的经济结构将发生倾斜，中国的经济命脉将可能被跨国公司掌握。所以，人们对制定反垄断法，有了比较一致的看法。然而，由于反垄断牵涉到方方面面的利益，是对市场经济运行机制的一种人为校正，所以，关于如何制定反垄断法又在社会各界产生了不同的认识。

　　有学者认为我国反垄断法应当把行政垄断作为突破口，通过限制行政机关的权力，逐渐发挥市场经济运行机制的作用；但也有学者认为，西方各国制定的反垄断法旨在反对经济垄断，我国反垄断法应该把反对经济垄断特别是纵向、横向的垄断行为作为立法的重点。

　　现在人们终于认识到，解决行政垄断的问题不能依靠反垄断法，而应该深化行政体制改革。反垄断法应当将主要精力用于反对市场垄断。

　　更主要的是，制定反垄断法之后，可以为今后政府主导的国有企业改革提供法律参照坐标，为政府引导国有企业资本重组划定法律红线。

　　反垄断更待规范行政

　　从立法背景上来看，西方国家的反垄断法是在市场经济发育到一定程度之后，为了继续发挥市场经济运行机制的作用而制定的法律，它起到事后弥补作用；而中国的反垄断法则是在行政主导体制下，为加快市场经济体制改革而制定的法律，它具有指引性和参考性作用。

　　可以说，我国的反垄断法是在市场经济发育尚未成熟、行政主导的改革体制尚未转型、垄断问题已经十分突出的情况下制定的法律。这部法律的核心在于有针对性地从垄断、限制竞争、滥用优势地位等方面，事先划定法律上的界限，防止企业在资本重组和资产经营的过程中误入歧途。

　　反垄断法是一个国家的“经济宪法”，反垄断法的有效实施有赖于行政机关的密切配合。假如我国只有反垄断法，而没有控制行政机关权力的行政法典，那么，反垄断法不可能有效地发挥作用。所以，反垄断法颁布之后，必须在行政许可法等限制行政机关权力法律体系的基础之上，加快制定行政编制法，明确行政机关的权利和义务。当然，从某种意义上来说，我国反垄断法也是一部行政许可法，它授权反垄断执法机关对垄断行为加以处理。如果我国反垄断法没有科学处理反垄断执法机关与执法对象之间的关系，没有明确反垄断执法机关的职责，或者对反垄断执法机关的工作程序规定不到位，那么，反垄断法也就失去了其应有的作用。

　　将行政垄断与经济垄断区别开来，有助于明确立法的宗旨，使法律规范更具有针对性。我国反垄断法在反对传统垄断行为的同时，必须注意中国社会存在的特殊垄断现象，在建立反垄断执法体系的时候，防止出现新的垄断现象。我们反对建立专门的反垄断执法机关，目的也就是为了防止反垄断执法机构成为新的权力垄断部门。我们应该借鉴西方国家反垄断委员会制度，建立由社会各界特别是有反垄断专家参加的反垄断委员会，对各个行业、各个领域的垄断行为加以防范。在反垄断委员会下面，建立准司法体制，通过执法听证会、辩论会，充分听取各行各业的意见，防止反垄断执法机构成为凌驾于其他行政机构之上的新的垄断机构。

　　（作者为中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授）