2007版GPA什么样

　　集中反映了政府采购制度国际化和电子化的两大趋势　-将政府采购过程中避免利益冲突和打击腐败行为作为立法宗旨　-用大量的篇幅规定了公开招标、公平竞争、程序透明、信息披露等竞争机制

　　谷辽海

　　2006年12月8日，世界贸易组织政府采购委员会暂行通过了1994年版《政府采购协定》的全面修订文本(以下简称GPA)，这是GPA诞生20多年来第3次重大修改。从今年开始，凡是申请加入GPA的，都要按照这部修改后的法律规定执行，故我们又称之为2007年版《政府采购协定》。在给读者介绍GPA新的内容之前，笔者认为有必要回顾一下这部法律最初出台的背景和快速发展的历程。

　　背景

　　早在1979年以前，世界各国为了保护本国的民族产业，普遍采购的是本国货物、工程和服务，那时的政府采购市场完全处于封闭状态。其突出表现的例子就是1947年由各国共同制定的《关贸总协定》(GATT)就把规模巨大的政府采购市场排除在外。

　　随着贸易自由化呼声越来越强烈，一些工业化国家亟待为本国产品开拓海外市场，部分国家借以打破贸易壁垒解决本国贸易失衡问题，政府采购潜在的巨大市场在国际领域日益受到重视。1963年，代表发达国家的“经济合作与发展组织(OCED)”首先开始讨论制定政府采购的国际公共规则。1973年，OCED成员国拟定起草一份有关政府采购的国际规则，希望能以此初步确定政府采购中的非歧视原则、采购金额标准、采购对象的适用范围、公平竞争和公开透明的采购程序等问题。但这些讨论问题最终都未能取得一致意见，更没有得到发展中国家的任何响应。随着对歧视性政府采购政策所造成的贸易限制后果越来越清醒的认识，以及弥补这一缺陷的愿望的不断增强，在1979年4月12日GATT东京回合谈判上，终于签署了第一个GPA，即《政府采购守则》(以下简称《守则》)，并于1981年1月1日正式生效，但其性质是非强制的，由各缔约国在自愿的基础上签署，通过相互谈判确定政府采购开放的程度，《守则》的适用范围仅为货物采购。尽管《守则》还缺乏解决政府采购争端的有效机制，但其所具有的重大实践意义是世界上多数国家所公认的。因为它首次将政府采购纳入到国际法制规则的轨道，从此为政府采购国际法制发展奠定了扎实的理论和实践基础。正是在这个基础上，加上各个国家的呼声越来越高，联合国国际贸易法委员会1993年通过了《货物和工程采购示范法》、1994年通过了《货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)。1995年世界银行通过了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》(以下简称《采购指南》)。

　　为了进一步扩大政府采购市场的开放程度，《守则》实施没几年，缔约方就对其内容进行了第一次大幅度的修改，修改后的《守则》于1988年2月14日生效。在乌拉圭回合谈判后期，《守则》的缔约方开始进行新的政府采购协定谈判，并于1993年12月15日结束谈判，所形成的新协定在适用范围上又取得了突破性进展：将采购标的从货物扩展至货物和服务，其中包括工程服务；将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和公用企业。此外，第二次重大修改的协定在招标程序、补偿交易的禁止以及救济程序和争端解决程序等方面也更趋完善，缔约方这次修改的协定于1994年4月15日在马拉喀什签署。1995年WTO成立后，1994年版的GPA于1996年1月1日正式生效。1994年版的GPA由两部分组成：第一部分是序言和正文。序言阐述了各缔约方缔结GPA的原由及该协定拟达到的基本目标，正文部分由24个条款组成，分别从GPA的适用范围、国民待遇、非歧视待遇、招标和决标程序、质疑程序等方面作了规定。第二部分是4个附录，是各缔约方承诺开放的政府采购市场的清单、发布政府采购信息刊物的清单等附属文件。

　　新貌

　　新近公布在WTO官方网站上的2007年版的GPA文本集中反映了政府采购制度国际化和电子化的两大趋势，不论是正文还是附录部分，均充分考虑了《示范法》近几年的修改研讨情况，整部法律的许多内容都融入、汲取了电子通讯和电子技术在政府采购领域里的应用经验，比如采购通告、招标文件、投标文件、授标合同等采购信息的发布和传递，均允许通过电子或者纸质媒体两种方式进行，且用专门的条款规定了电子拍卖这一新的政府采购方式，并在序言里面鼓励电子手段在政府采购实践中的推广应用。这对于我国相关的《招标投标法》和《政府采购法》来说是极大的挑战，国内的这两部法律几乎都没有规定电子通讯和电子采购的内容，显然不能与国际上的政府采购制度接轨。尽管我们的政府采购实践也在广泛应用电子技术，但还是缺乏具有普遍约束力的法律来保障。如果要加入GPA，现行的相关法律显然是要修改的。相比1994年版本的GPA，新的GPA文本在序言、正文、附录等方面均有了较大的改观，整体方面作了重要调整和大幅度修改。2007年版的GPA文本的构成是：序言、目录、第一条定义、第二条范围和领域、第三条本协定的例外、第四条发展中国家、第五条总则、第六条采购信息、第七条通告、第八条参与条件、第九条供应商资格、第十条技术规格和招标文件、第十一条招标期限、第十二条谈判、第十三条限制性招标、第十四条电子拍卖、第十五条投标处理与合同授予、第十六条采购信息透明度、第十七条信息披露、第十八条质疑审查程序、第十九条适用范围的修改和纠正、第二十条磋商和争端解决、第二十一条机构、第二十二条最后条款。从GPA新版本条款数量来看，正文部分只有22个条款，似乎比1994年版本的内容少了两个条款，但总体内容还是增加了，且根据法律文件的逻辑结构和采购程序的先后秩序，新版GPA重新排列了条款顺序，合并了相关条款内容，例如新版本将原先GPA的第一条和第二条即《适用范围》和《合同估价》均放在第二条的《范围和领域》中。这样一来，让人一目了然，看完后就能够知道这部法律的覆盖范围。除了正文部分，2007年版的GPA仍然保留了4个附录，但其内容也进行了较大调整和修改，更多地考虑了电子通讯和电子采购的应用。1994年版本的附录一只有5个附件，新的GPA在附录一设置了6个附件，使大家更加明了法律覆盖的主体范围和客体范围以及进入的门槛。

　　对于新版的GPA，特别让人关注的是政府采购中的一系列常用专门术语的标准化解释，例如政府采购目的、采购实体、政府采购的商品和服务、补偿交易、选择性招标、限制性招标、电子拍卖，等等。这些专业用语的内涵平常往往容易被人们混淆或者存在着争议，新版的GPA在第一条《定义》中，逐一对常用的概念通过言简意赅的语言进行了规范性解释和说明。比如说GPA认为建筑工程服务合同是指根据联合国中央产品分类编码第51组中所列的所有服务项目，采购目标的实现必须通过某种市政或建筑工程来完成的合同。而我国实践部门多年以来普遍认为，建筑工程不属于《政府采购法》规范范围，而应该适用《招标投标法》进行调整。可是，从GPA解释的内涵和外延来看，我国一旦加入GPA，建筑工程服务合同就没有理由不受我国《政府采购法》管辖。从目前的现状来看，我国政府采购市场仍然处于分裂状态，因为建筑工程的采购主要受《招标投标法》调整，这显然有悖于GPA的目标和精神。依照2007年版的GPA第22条第7段的内容，缔约方应确保在不迟于本协议对其生效之日，其国内的法律、法规、规章、行政程序、采购实体的做法，均应该符合GPA规定。故笔者认为，我国加入GPA的日子已经为期不远，政府采购法律制度的统一问题已经是当务之急，亟待立法机关认真考虑。

　　从GPA的诞生开始，到现在日臻完善，对于消除国际贸易中的歧视待遇，推动全球贸易自由化进程均具有非常积极的意义。值得一提的是，2007年版的GPA将政府采购过程中避免利益冲突和打击腐败行为纳入到了序言中，并作为立法宗旨，尤其令人瞩目。采购官员的腐败问题是一个世界性的话题，为国际社会所普遍关注。世界银行在修改《采购指南》时，对政府采购中的“腐败活动”进行了定义，意指直接地或间接地提供、给予、收受或要求任何有价财物来影响公务人员(包括做出和审查采购决定的世行人员和其他机构的人员)在选择过程或合同履行过程中的行为。为了体现立法宗旨，新版GPA第5条第4段指出，采购实体通过公开招标、选择性招标、限制性招标这些采购方法进行政府采购时，应该依照协定要求，保证采购程序透明和公平，避免利益冲突，防止腐败做法。除了前述规定，2007年版的GPA还用大量的篇幅规定了公开招标、公平竞争、程序透明、信息披露等竞争机制，为国内外的所有的供应商提供平等的竞争环境，客观上抑制与消除了交易过程中的钱权交易、收受贿赂行为，一定程度上铲除了腐败现象容易滋生的土壤。

　　总之，GPA是国际贸易自由化和经济全球化发展的结果，是政府采购贸易在全球范围内自由化的法律表现，其目的是进行全球范围的政府采购自由化的制度安排，通过对招投标等竞争性采购程序的规定来实现政府采购市场的非歧视原则，从而降低和消除国际贸易壁垒，拓展和扩大世界贸易市场的范围。到目前为止，已经有40个国家和地区参加了GPA，覆盖了主要发达国家和地区，近几年也有不少发展中国家加入。

　　本文作者系