街道归位：从税收财政到公共财政

　　上海报道　本报记者　陈欢　

　　步入深水区的政府改革，改得更多的是自身的利益，改革的阻力也因此陡然增大。

　　但是，当前经济改革的各项任务大都与政府改革密切相关，政府职能没有根本改变，这些改革就很难取得实质性进展。

　　转变政府职能的难点在于转变经济管理职能。从这一视角来考察，浦东新区政府在上一轮开发开放中发挥了重要的主导作用，初步建立起了“小政府、大社会”的行政管理体制。而综改，则对这一模式提出了新的要求：“小政府”如何自我改革？“大社会”如何培育？政府、市场、社会三者的利益如何权衡？

　　目前来看，浦东新区在某些政府职能上仍带有全能型、经济建设型特征，但其在政府改革的部分关键领域，已经给出了答案。如大幅度的行政审批制度改革(行政审批事项从原有724项缩减为220项)、公共财政体制改革、加大公共权力运行透明度、街道经济管理权限的改革，等等。尽管有些是技术层面的，但毕竟向建设公共服务型政府迈出了关键一步。

　　政府改革到最后涉及的都是利益调整，从这个层面上来看，浦东新区的政府改革还任重道远。

　　暗访农贸市场经营秩序，就社区巴士行驶路线听取居民的意见……和去年相比，浦东东明路街道办事处党工委书记吴安桥的工作内容发生了很大变化。

　　一年前，吴安桥一边搞公共服务，一边还要忙招商，招商甚至牵扯了他绝大部分精力。

　　和其他街道一样，东明路街道的财力一定程度上依赖于招商业绩——招商注册企业所上缴的地方税收中，有一部分返回给街道，加上区里对于招商引资的奖励，招商引资金额越高，街道财力就越雄厚。

　　2005年，东明路街道的当年可用财力不到1000万元，而当年街道公用经费和项目经费支出需资金4000万元以上，这使得吴安桥头疼不已。

　　这种情况在2007年发生了彻底转变。

　　今年初，浦东新区12个街道办事处完成职能转变，所有街道办事处退出直接招商引资的舞台，把主要精力放在社区就业、社会养老、社会救助以及改善综合环境等公共服务职能上。

　　这背后，是浦东公共财政保障机制改革的扶持，通过财力分配的倾斜，确保由“税收财政”转向“公共财政”，公共财政由“量入为出”转为“费随事转”。

　　从招商到公共服务

　　街道，作为政府的派出机构，其主要职能一直是建设和管理社区，但在过去，社区建设和社区管理的经费支出，很大程度上取决于街道税源的充裕与否。

　　而这，也造成了街道和街道之间的不均衡：越是招商搞得好的街道，越是有钱搞公共服务，而越是招商少的街道，公共服务功能也就越来越差。同在浦东新区，最强和最弱街道的财力差距达到16倍之多。

　　2007年初，浦东新区将街道财政保障体制改革作为综合配套改革的重要内容之一在全区推广。

　　这一改革的具体做法，就是剥离街道的招商引资职能，将这一职能统一划归到街道所属的功能区域，转而由功能区域对街道实施全额财政拨付制度，促使街道把职能进一步转到社区管理、提高公共服务水平上来。

　　作为浦东第一个试点街道，东明路街道率先调整内部体制——撤掉经济科，街道职能转向加强对企业的服务、市场管理。

　　改革后，街道的重心将放在：社区管理、社区服务、社区党建、社区安全、社会保障和就业、社会事业和城市维护这六个方面。费用实行部门预算管理，由浦东新区所属六大功能区按照“以事定财”的原则，进行统筹保障。

　　通过政府事务重组，浦东新区政府在街道层面实现了转变政府职能、推动“小政府”管理体制从“精兵”层面深入到“简政”层面的改革创新。

　　试点也促进了街道管理水平的提高。东明路街道有关负责人告诉记者：“新的财政保障机制实施后，对街道实行部门预算管理，要求街道加强工作的前瞻性、计划性，加强调查研究和周密思考；同时，涉及社区重大事项的开支，还需举行居民听证。在此基础上，有关部门才能合理编制年度预算。”以前，街道各部门、科室工作时第一个想到的是“干这事情，资金够不够”；现在，首先想的是“干这事情，是不是老百姓最急需解决的”。

　　公共财政改革提供保障

　　吴安桥感到高兴的是，东明路街道剥离了招商引资功能以后，为民办实事的资金没有减少，反而更充裕了。

　　改革后，今年东明路街道在社区管理服务方面的财政预算为4200多万元，其中用于民生方面的支出达2869万元，占预算的68.2%。是改革前的近一倍。

　　在街道改革的背后，是公共财政改革提供的保障。浦东新区财政局局长黄健中表示：“浦东新区财政局将提高公共财政保障，提升公共财力支持，功能区域将提供全力补贴。”

　　根据＜关于加强街道社区管理与服务财政保障的实施意见(试行)＞，对薄弱街道提高社区管理与服务基本保障水平后的财力不足部分，由新区(包括功能区域)给予全额补贴，为此，预计浦东每年将增加对街道投入2亿元左右。

　　以前公共财政是“量入为出”，今后，是“费随事转”。据记者了解，新区

财政部门为此制定了财政绩效预算管理等四项办法，以适应政府职能转变和财政保障机制改革的要求，通过制度化确保管理规范化、精细化。

　　街道职能转变后，经费将实施部门预算管理，街道企业税收中的

增值税、营业税、企业所得税等新区地方部分的60%纳入功能区域发展专项资金；另外，街道所得税基数返还、市财税体制改革基数返还和体制转换专项补贴等基数性财力也会纳入功能区域发展专项资金。

　　浦东新区财政局还透露，在镇的财政管理体制层面，浦东将结合自身实际进行探索，主要考虑是在镇财政法律主体地位不变、资金所有权和使用权不变的前提下，通过加强功能区域统筹管理，加大对薄弱镇的财力倾斜和转移支付，稳步提高镇公共服务和社区管理水平。