水利事业单位国有资产管理的路径设计探讨

　　水利是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，在国家的经济发展和社会稳定中发挥着重大的作用。但是，计划经济体制下建立起来的水利事业单位国有资产管理体制，导致水利事业单位资产使用效率不高、配置不科学、管理不规范，核算不客观，已经越来越不适应改革和发展的需要。在当前国有资产管理体制改革的大背景下，水利事业单位如何科学、合理、有效、规范地管理和运作国有资产，已经成为水利事业单位改革与发展的大事。

　　一、水利事业的属性和水利事业单位国有资产分类研究

　　（一）水利事业的属性

　　1.水利事业的公益服务性。水利事业包括防洪、排涝、供水、灌溉、水土保持、水文、水资源保护等内容。水利作为国民经济和社会发展的基础设施，不但关系到工、农业生产和人民生活，还在一定程度上关系到国民经济和社会发展的速度和效益，具有明显的公益服务性。

　　2.水利事业的经营收益性。随着市场经济的发展，水利事业也在逐步走向市场。最典型的就是成立水电和供水企业，以及水利部门依托水土资源优势，开展水利渔业、水上交通和水利旅游等。这部分水利事业确实具有一定的经营收益性。

　　（二）水利事业单位国有资产的分类

　　水利事业的上述属性，决定了水利事业单位国有资产可以分为经营性国有资产和非经营性国有资产两大类。

　　水利事业单位经营性国有资产是指国家对水利事业单位以谋求盈利、实现资本增值为主要目标，同时兼顾水利、水电及其他社会公益目标的投资和投资收益所形成的用于经营行为的各种资产。其运营目标是实现水利国有资产的保值增值，主要满足水利事业经营收益性要求。

　　水利事业经营性国有资产又可以分为纯经营性的和准经营性的两大类。水利事业单位纯经营性国有资产是指其拥有的不用承担其他社会公益责任的资产，如水利事业单位投资到公司里的资产，可以进行绝对的市场化经营。而准经营性的国有资产是指需要承担部分社会公益责任的资产，不能进行绝对的市场化经营，如水力发电厂和供水企业拥有的国有资产。准经营性国有资产在满足水利事业经营收益性要求外，还满足水利事业公益服务性要求。

　　水利事业非经营性国有资产是水利事业单位拥有的除经营性以外的国有资产。水利事业单位非经营性国有资产主要满足水利事业的公益属性，它不是以盈利为目的，而是以国家和人民的根本利益为基本诉求的。

　　二、水利事业单位国有资产管理的路径设计

　　路径一：建立有效的水利事业单位国有资产管理新体系

　　水利事业性国有资产管理体制改革的目标是保障水利部和流域机构及各类水利事业单位正常履行其事业职能，保障提供经济、社会、生态协调发展的社会公共产品或准公共产品，保障水利事业性国有资产安全完整、合理配置和有效使用，建立一个“权责明确，监管有力，配置灵活，有效使用”的管理体制。

　　按照上述目标，我们设计构建“财政部—水利部财经司—水利事业单位”三级国有资产管理、监督新体系。

　　1.财政部代表国家履行对水利事业单位国有资产管理职能，履行出资人的职责，负责对水利国有资产进行监督管理。

　　2.水利部财经司是水利事业性国有资产的管理部门，负责对授权占有、使用的资产进行管理，按照国家有关资产管理制度、办法、标准，制定水利事业性国有资产的管理方案；拟订水利事业性国有资产的购建计划、配套服务及预算；组织对水利部及所属事业单位占用资产进行清查；对水利事业性国有资产的处置、闲置资产调剂等提出意见；按照有关标准及要求，建立水利事业性国有资产统计、效率评价等系统。

　　3.水利事业单位是国有资产的具体使用者，负责本单位占用国有资产的日常使用和管理。

　　路径二：水利事业单位国有资产的分类管理

　　由于水利事业单位国有资产分为经营性和非经营性两类，每类资产的经营目的不同，因此，我们对水利事业单位国有资产管理进行路径设计时，就要对水利事业单位的国有资产进行分类设计。

　　将那些本应按照企业化原则进行运作的机构和单位从水利事业单位中分离出去，按照一般经营性国有企业管理的方法来管理。这些分离出去的国有资产，应按照财政部关于改革国有资产评估管理方式的有关要求，聘请独立的社会中介机构进行资产评估，科学评估其价值，防止国有资产的流失。

　　对非经营性国有资产，应坚决摒弃狭隘的保值增值观，不能以收入的多少作为考核行政事业部门管理绩效的标准，而应该严格地实行统收统支的管理制度，做到“收支两条线”。

　　三、水利事业单位非经营性国有资产管理的路径设计

　　设计路径：转变理念，建立以“权责发生制”为基础的水利事业单位会计制度；建立科学合理的非经营性国有资产监督管理制度，对国有资产的验收、审批、使用、保管和报告进行全面制度规范。

　　（一）改变原有事业单位会计核算的基础——收付实现制，实行统一的权责发生制

　　收付实现制不能实现收入与支出项目的当期配比，如固定资产的大修理费并不是每年都会发生，而固定资产的使用损耗是逐年发生的。在对固定资产进行大修理的年度，根据收付实现制将修理费直接计入支出，造成当年支出增大，结余减少。此外，收付实现制下不核算当期发生尚未支付的费用，从而使费用不能配比分配到当期成本中，隐藏了当期财务管理的风险。而权责发生制则可以很好地解决上述问题。

　　（二）按照财政部的相关文件精神，建立国有资产的验收、审批、使用和保管制度

　　水利事业单位，应按照《事业单位国有资产管理暂行办法》的指导精神，结合水利事业单位的特殊情况，制定一套切实可行的国有资产管理规范。

　　1.完善国有资产验收和产权登记制度，加强国有资产的管理，防止国有资产流失。

　　水利事业单位无论是从外部购买还是内部划转得来的国有资产都要进行验收，并按照发票价值或社会中介机构评估价值，登记在册，进行验收和入账，使事业单位的国有资产账实相符。

　　事业单位要建立国有资产产权登记制度。一方面，方便国家对水利事业单位国有资产的统计和管理；另一方面，可以明确水利事业单位的具体责任。

　　2.完善水利事业单位国有资产的使用保管、清查和报告制度，加强水利事业单位国有资产的日常管理。

　　作为国有资产的使用者，水利事业单位必须珍惜国有资产，承担起保护国有资产的义务，防止国有资产的流失和毁坏。应定期对国有资产进行盘查、清查，进行账实校对，并及时向国有资产管理部门报告国有资产的使用、分布、变动情况，确保信息透明和资源共享，把国有资产的管理落到实处。

　　（三）建立国有资产调剂使用制度

　　打破国有资产“单位所有”、“部门所有”的观念。水利部经济调节司对水利事业单位所占用的非经营性国有资产，可根据工作需要，采取行政手段，跨部门、跨单位进行调剂，以促进资产的合理流动与重组，提高资产使用效率。

　　（四）严格执行事业单位国有资产处置审批制度

　　事业单位国有资产处置行为包括转让、报废、报损等。水利事业单位在资产处置时，必须严格按规定程序报批，不得化整为零，严禁擅自处置、随意支配国有资产。

　　国有资产转让要进行清产核资，根据清产核资的结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计。

　　国有资产的报废、报损等资产损失的认定与核销，应按照国家法律的有关规定根据报废、报损的凭据办理，并确定责任，对非正常的资产损失的责任人，要赔偿损失，并承担相应的行政和法律责任。这样可以减少国有资产的流失。

　　（五）建立和完善水利事业单位的国有资产监督机制

　　一方面要严格按规定搞好各项资产的核算，特别是要如实反映固定资产的数量和价值，另一方面要及时向财政部、水利部、国资委等国有资产管理部门反映各种侵占、低价转让、私分国有资产的行为。

　　凡需处置的资产一律报经国有资产管理部门审批，否则国有资产管理部门不予承认，所造成的损失要追究单位负责人的责任。水利事业单位每年都要请外部机构进行国有资产管理审计，审计核实国有资产的真实性以及保值增值情况。

　　四、水利事业单位经营性国有资产管理的路径设计

　　由于水利事业单位准经营性国有资产在资产经营时需要考虑社会公益目标，受政府的直接干预和政策干预比较大，而且关系到人民的基本生活保障和经济发展的基础，不可能完全自主经营，需要国家宏观调控。因而，这里讨论的经营性国有资产是指纯经营性的国有资产。

　　设计路经：构造经营性国有资产独立经营主体，引入现代企业制度和竞争机制，通过委托代理机制的有效运行和建立完善水利经营性资产的绩效评价体系，实现所有权和经营权的分离，提高水利经营性资产的使用效率。

　　（一）成立国有资产管理公司

　　针对水利事业单位国有资产产权不明晰、出资人缺位的问题，构造水利事业经营性国有资产独立经营主体，成立国有资产管理公司。该公司依法享有水利事业单位国有资产的所有权，同时享有国有资产运营收益的支配权，具体负责水利事业单位国有资产的管理和运营。

　　（二）实现所有权和经营权分离

　　水利事业单位国有资产管理公司，要实现所有权和经营权的分离。可将经过外部评估机构科学评估后的国有资产，以出资设立或者参股合营的形式投资到经营性的企业组织中；也可以吸收私人财产投资到水利事业单位的经营性企业中，实现投资主体的多元化。另外，还可以委托专业的经营管理人员进行国有资产的经营和管理，参与市场竞争，以提高企业的获利能力。

　　（三）建立和完善水利经营性国有资产评价体系

　　在建立和完善实现水利、水电及其他社会公益目标的基本前提下，参照经营性企业的考核指标，结合水利事业单位经营国有资产的自身特点，建立以追求资产的长期效益和持续盈利能力为主要考核指标的水利事业单位国有资产评价体系。

　　作者：田圃德，伊志宏

　　来源：《国有资产管理》杂志

　　本文章仅代表作者个人观点。