钻的就是权利界定不清的空子

　　本报记者 程刚 实习生 夏航阳

　　包括北京、郑州在内的很多地方，成片随城中村改造和新村建设拔地而起的小产权房，令政府有关部门极为头疼。如硬性强拆，势必引发包括购房者在内的各方剧烈的矛盾冲突；如补办手续将之合法化，又无相应法律依据，同时也会令跟风者纷纷效仿，形势更难控制。

　　周其仁教授10多年来一直跟踪研究农村集体土地产权制度变革。在他看来，势如野火燎原的小产权房所引发的尴尬，实际是现有的土地产权界定不清、土地流转制度被高度扭曲所导致的一种怪现象。

　　上世纪90年代到江苏省昆山市陆家镇车塘村的一次调研，至今令周其仁印象深刻。本是个农业县的昆山设立昆山经济技术开发区，1992年开始，台商、外资蜂拥而至开办企业，此前不值钱的土地价格随之飙升。

　　车塘村毗邻开发区。该村党支书告诉周其仁，村里一亩地种稻谷、油菜，一年也就收800余元，而政府征用农民的耕地再转租给外商，一亩地一年租金就有6000多元，如果出让，更是高达每亩20多万元。可是这些钱跟农民没太大关系，当地农民的土地被国家征用，补偿最多也就每亩2万元。

　　转机出现在1996年年底，陆续有台商登门要求党支书盖标准厂房出租。这位党支书知道，政府征地转手出让是合法的，农民要做同样的事情就得面对土地管理法的限制。

　　挠破脑袋，党支书想出了一个他认为既不违法、又能让农民分享土地增值的办法。他组织村民到处买土填平了村头村尾的烂泥塘和沟渠，“复垦”出一部分农地。按照政策，“复垦”的土地可以申请建设用地指标。次年该村一共“复垦”曲线圈地得到40亩建设用地出租。

　　至2001年12月，车塘村已有105户村民发起成立了9个“投资协会”，总投资679万元，建成了15栋标准厂房、两座打工宿舍楼、一座农贸市场和66间商用店面。3年后，整个昆山市已有1600余户自发加入各种以开发非农土地为目的的合作组织，投资总额超过6000万元。

　　那位党支书当年的创举引发的现象，后来被各方研究者称为“昆山模式”，被视为在农村集体土地使用权流转方面的创新之一。尽管该创新一直存有争议，至今未被写入国家任何一部法律法规。

　　在周其仁看来，以各种名目将农村集体土地腾挪出来修建小产权房，与上个世纪发生在昆山以及广东南海的类似变革有异曲同工之处。

　　土地管理法规定，农地转为非农业建设的唯一合法途径就是：必须完成从土地集体所有制向国家所有的转变。

　　换句话说，国家垄断了将农村集体土地转为国有，以及进入二级土地市场交易的唯一渠道。但在这个转换过程中，土地进入二级市场时，得以市场价格交易，地方政府获得巨额收入，但仅按不合理的极低标准给予农民征地补偿。很多时候，由于克扣截留，实际到农民手中的征地补偿款远远低于事先承诺或者法律法规的规定。同时，手中掌握土地批租大权的一些官员，则利用手中的权力大肆寻租，导致土地批租领域里腐败现象频发。同时，农户的土地转让权却得不到现行法律的承认。

　　周其仁认为，正是上述扭曲的制度，导致一些农村集体组织和农民想方设法自行出租转让集体土地使用权，避免土地被地方政府征用的风险。

　　上世纪90年代发生在广东的“南海模式”、发生在江苏的“昆山模式”，都是围绕一些有关规定例外情况做文章。“这两年文章做得更厉害了。”周其仁说。

　　一些地方还做起了宅基地的文章。“由于宅基地免费取得，不要白不要，巧取宅基地的手法五花八门。一些地方开始虚报户数，户数增长居然比人口增长还快”。

　　近几年，农民盖得起楼房了，很多地方一开始盖两层，后来看到房屋租金上涨，拆迁补偿有所提高，开始不断加盖。周其仁搜集的一份资料显示，某地居然出现了在一个8平方米地块上加盖至4层楼的案例。周其仁在深圳城中村看到，村民盖的最高楼达18层，全部用于出租。

　　种种围绕“例外”钻出来的空子，自然无法获得法律法规的保障。小产权给购房人带来的“麻烦”以及不断出现的各种纠纷，也就无可避免。

　　“我不同意有些地方强炸野楼盘的做法。”周其仁认为，以法律的禁止性规定硬性阻止农民将集体非农用地出租转让，无异于治水时的一味围堵。首先应该从理顺被扭曲的制度入手，结束单一国家征用农地制度，发展农地转用市场，承认农户承包经营土地的完全转让权。政府在法律严格规定的公益用地范围内，拥有最终依法征地的权力，但同时要完善政府征地程序，确立征地按市价向农民补偿的原则。

　　在这位知名经济学家看来，眼下的“小产权热”引发的各种争议和一系列困扰并非完全是坏事，也是解决农村集体土地流转制度的一个“大机会”。事实上，这也是国家有关部门和智囊机构一直在试图破解的难题。