论转型时期的国家审计监督创新与和谐社会（07-7-31）

　　一、转型时期进行审计监督创新的特殊重要意义

　　（一）转型社会的具体内涵

　　广义地说，从现在到21世纪中叶前，我国都将处于一个社会主义初级阶段的特殊时期，即经济社会转型时期。那么，在转型时期的社会，究竟有哪些方面的转型呢？我们认为主要有以下十个方面：计划经济向市场经济转型。凡是能够交给市场完成的，政府就不必介入与干预，政府在竞争性领域不“与民争利”；粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变。由高排放、高消耗、高污染、高成本、低效益经济增长模式转变为低排放、低消耗、低污染、低成本、高效益经济增长模式；以物为本经济向以人为本经济和以民为主经济转变，强调“产权清晰，权责明确”；行政指令性经济向法制契约经济转型，即由政府干预经济向“政企（事）分开”转变，由权力搅拌买卖向权力脱离市场转变。其标志是良性的市场游戏规则的建立、国有产权重新配置和现代企业制度的建立，“看不见的脚”不能随意踩住“看不见的手”，寻租设租活动得到根本控制；单一所有制经济向混合所有制经济转变；单一按劳分配模式向混合分配模式转变；实体经济向包含有实体经济的虚拟经济转变；传统产业经济向知识经济、信息经济转型；黑市经济向亮市经济转变，生产要素价格双轨制向单轨制转变。1979年至1993年，我国进行的是双轨制运行的增量改革，从1994年至2050年，我国将向 “整体改革”推进，实现完全的单轨制；僵化封闭经济向改革开放型经济转变。

　　（二）转型社会的十大“不和谐因子”

　　构建社会主义和谐社会是新世纪我们党治国理政的战略目标和重大举措 。要实现这个目标，需要从人民群众最现实的利益问题入手，特别注意解决好以下“不和谐因子”：

　　1．贫富不均与非法致富。收入差距不断扩大，贫富极度不均，引起部分社会成员心理失衡甚至利益冲突，给社会带来诸多不稳定因素。据统计，我国农民年收入仅为城镇居民年收入1/5，劳动报酬最高的行业的报酬是最低行业的4倍。

　　2．教育不公。高考移民、择校风、乱收费……这些近年来经常被人们提起的“新名词”，反映了目前我国教育领域存在的不公平现象。教育资源分配严重不均的现状，无疑将影响构建和谐社会的步伐。

　　3．看病难、贵。“看病难、贵”已让不少国人“放弃”了健康这一基本需求，其原因与医疗资源分配不均、医疗机构管理体制不完善、药品流通环节混乱等都有关系。

　　4．就业紧张。就业，涉及劳动者的切身利益，关系着社会的安宁。我国已经进入劳动年龄人口增长高峰期，每年劳动力供求缺口达1400万人左右。

　　5．社会保障十分不完善。我国社会保障覆盖面窄，保障资金缺口大。社会保障改革与转型问题，涉及公民特别是“弱势群体”的切身利益，关系社会稳定。

　　6．行政性资源配置中的权力市场化和设租寻租腐败。成熟的市场经济都严格限制行政权利介入的领域，并且对权力运行实施有效的监督。资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从上世纪80年代中期的“双轨制”差价牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，再到近年来，在土地拆迁和转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域，人们均不难观察到大量权力市场化的现象。

　　7．统一、开放、竞争、有序市场的建立难和行政性垄断部门改革难。建立统一、开放、竞争、有序的市场可避免和化解社会矛盾。但现实是：行政性垄断不仅在基础产业、公用事业领域普遍存在，而且在许多竞争性行业中也大量存在。比如，14万家国有企业，2003年全部的利润近50%都是由前十大企业创造的，其中前8家均为石油、电信、电力等垄断企业。

　　8．政府行为透明化难与问责难。政府活动和公共权力的行使必须贯彻透明化原则，以满足公民的知情权和社会的监督。但现实是存在大量的暗箱操作，且制衡与问责难。

　　9．资源浪费和环境污染严重。现实中，由于考核机制的不合理等因素，一些地方政府崇拜GDP，结果导致了巨大的环境污染、生态灾难和资源浪费。

　　10．政府的职能转变难。政府只能做法律规定的事情和当“守夜人”，但现实往往是：个别部门以“法”扩权或越权来谋取集团利益；公权侵犯私权，直接干预微观经济主体。

　　（三）转型社会对国家

审计监督创新的需要

　　和谐社会是保障全体社会成员共享改革发展成果的社会。胡锦涛总书记将和谐社会的内涵概括为：“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐”。但是，在转型时期，由于存在上述“十大转轨”和“十大不和谐因子”，这就决定了转型社会存在许多矛盾与冲突。 特别是我国正处于人均GDP 1000美元的拐点，经济社会是一个脆弱时期或震荡高发期，或称之为“青春综合症”。因此，作为协调各部门利益关系的高层次经济监督部门，作为经济领域中各种组织内外矛盾的有效制衡器的国家审计监督，如果能与时倶进，充分发挥审计职能作用，就会起应有的作用。即转型社会对国家审计监督创新有特殊需要，在转型时期进行审计监督创新具有特殊重要意义。

　　二、创新国家审计监督，充分履行审计职能，促进转型时期和谐社会的构建

　　在转型时期，要真正发挥审计高层次审计监督职能作用，促进转型时期和谐社会的构建，我们认为，必须做到以下八个方面的审计监督创新：

　　（一）创新审计目标

　　1．审计工作要以构建和谐社会为主要目标和归宿。审计目标要从以前的“是否真实、是否合法、是否有效”转移到特别关注转型时期的社会“是否均衡、是否公允、是否和谐”上来，即如何构建“和为贵的社会”。

　　2．要以构建和谐社会，尤其是财经秩序的和谐作为思考整个审计工作的主要线索。

　　3．把构建和谐社会作为出发点，充分考虑审计工作对构建和谐社会大局的适应性。即审计要把维护最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，坚决纠正各种损害群众利益的行为。

　　（二）创新审计内容

　　从贫苦经济学、贫困审计学出发，关注“弱势群体”对“公共品”的需求；关注以人为本、以民为主、以法治国的财经秩序；关注良性市场机智的建立，揭示恶性的不规范与不健全的市场机制，揭示权贵资本主义的不合理性；关注财政资源、金融资源分配及个人收入分配体制，关注合理分配与共同富裕；关注垄断集团与利益集团是否影响效率，甚至影响公平；关注资源和环境生态的消耗与补偿机制；关注广义的“立法”体制与透明机制，关注良性宪政改革，揭示从源头到下游的各种“潜规则”；关注转型时期人民对大案要案审计发现的需要；关注行政型的重复建设对国家财力、物力、人力的极大浪费；高度关注各项改革措施的配套。要在更高层次上发挥审计的作用，就不能满足只是一般地揭露违纪违规问题，而要注意系统分析其产生的原因。

　　（三）创新审计结构，实行“三加一”基础审计和“四加四”针对性审计

　　所谓“三加一”基础审计，是指财政审计、金融审计、企业审计和经济责任审计。所谓“四加四” 针对性审计是指“四保”审计与“四民生”审计。“四保”是指社会保障、保“三农”、环境保护、保“第一生产力”。“四民生”是指：教育、医疗、就业、安全稳定。

　　1．加大财政审计力度，防患财政风险。审计是国家的“看门狗”，财政审计是国家审计永恒的主题，所以要毫不动摇地把财政审计作为审计监督的重中之重，加强对预算编制、转移支付、政府采购、公共投资、国债项目、外资运用的审计，加强对预算分配合规性、合理性、有效性的分析，深化专项资金审计，关注日益凸出的财政风险，积极建立科学的支出标准和预算定额，揭露因决策失误、管理不善造成的损失浪费，实现财政资源配置的公允。

　　2．加强金融审计，防患金融危机。金融是现代经济的核心。金融危机对我国是一种现实的风险。因此，只有加强金融审计与金融预警，才能力促金融稳定与社会和谐。

　　3．加强国有企业审计，保护好经济基础。

　　4．深化经济责任审计，加强对权力的监督制约，促进干群关系和谐。美国把会计总署改为政府责任办公室，就表明了国家审计的实质是责任，即有责任加强对政府行为的约束或强化对政府行为的话语权。从逻辑上说，权力是国家和人民意志的集中体现，“权为民所用”是构建和谐社会的关键，但从现状看，权力很大程度上是通过“一把手”来实施和表现。因而，要建立关于“一把手”的经济责任审计评价指标体系，促进其科学发展观、正确政绩观的建立。

　　5. 加大对社会保障和“三农”的审计力度，促进城市与农村、所谓“弱势群体”和强势群体之间的与时俱进的和谐。审计要加强社会保障、社会主义新农村建设、新型社会救助、公共卫生与公共安全应急、农村耕地占用与失地农民安置补偿、农村剩余劳动力转移这些与老百姓切身利益息息相关的事项的审计监督。特别要重视“三农”的审计，以促进农业发展、农村稳定、农民增收。

　　6．积极探索对资源环境“4R”（减量化、再利用、再制造、再循环）和对经济绿色GDP的审计，建设

节约型社会，求得人与自然的和谐。

　　7．加强对“第一生产力”资金的真实性、合法性审计和绩效审计，确保国家自主创新的实现。

　　8． 加强对

医院、教育等部门单位收费的审计，力促解决群众“上学难”、“看病难”问题，缓解社会矛盾。 同时，加强对就业、安全稳定方面所投入资金的审计。

　　（四）创新审计领域

　　通过创新审计领域，提高审计“构建和谐社会”的执政能力，促进权力运行和谐、经济和谐、人与自然和谐、社会发展和谐、社会心理和谐。

　　第一，通过审计监督，关注体制机制，促进民主法制制度与阳光政府的形成，促进依法行政和政务公开，求得行政权力运行的和谐。发展民主与法治是构建和谐社会的必然趋势。从历史和现实看，审计既是民主政治的产物，也是实现民主政治的重要工具。党的十六大提出要“加强对权力的制约和监督”，十六届三中全会更明确要求“完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督”，这些都为审计促进民主政治和法制建设提出了具体的要求。加大对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督力度，揭露一些权力部门自己制定规则又自己执行，权力与部门利益直接挂钩的行为。通过对行政审批、建设工程招投标、财政管理、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购等腐败多发领域和环节的审计监督，促进行政权力的和谐运行。

　　第二，通过审计监督，加强对垄断行业、部门的审计，规范经济秩序，促进自由竞争和社会福利总量的最大化，求得经济发展的和谐。当前，市场经济体制还在完善之中，一些企业无序竞争、不平等竞争、管理不善，大量职工下岗失业；一些部门和单位的领导缺乏民主观念，决策既不民主又不科学，甚至搞“暗箱操作”。特别是有的地方和部门为了突出个人政绩，搞不切实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，严重损害了人民群众的切身利益，直接影响了当地的社会稳定与和谐。审计要运用自己的独立地位，发挥专业优势，对此类影响社会效益与稳定的突出问题，深入剖析和揭露。

　　第三，通过审计监督，促进生态利益的最大化，求得人与自然环境共处的和谐。

　　通过依法开展环境审计，对国家环保重点资金的运用及其产生的生态效益进行评估，从可持续发展的高度审视短期的、暂时的经济增长，监督国家环境保护法律、自然资源法律及其他一般法规的执行。

　　第四，通过审计监督，促进“共同富裕”和社会公正公平的实现，求得社会发展的和谐。面对贫富差距和我国城乡二元结构突出的问题，审计要加强对国民收入一、二、三次分配的审计监督，维护和保障社会弱势群体的根本利益，促进分配和谐，缓和与化解社会矛盾。

　　第五，加大大案要案审计发现力度，严厉惩治腐败行为，促进党群关系和谐与社会心理和谐。要把揭露和查处重大违法违纪问题作为审计工作的“第一要务”。要把政府关心、社会关注、群众关切的热点和其他重点难点问题加以审计，积极为查处大案要案提供线索。

　　(五)创新审计方式，积极开展举报式审计和审计公告

　　对党和政府以及群众普遍关注的热点问题要加强审计监督，并走群众路线，充分创造条件，积极开展举报式审计和审计公告。

　　（六）创新审计品种

　　目前，尤其是要把 “任重而道远”的绩效审计提前纳入审计工作议程，变为“任重而道近”。并形成转型时期的具有中国特色的“绩效审计”：既关注经济性、效率性、效果性、环境性、公允适当性等“五E”，也对合法性问题不放过。把预算资金与公共投资资金绩效和其它经济运行中的突出问题，以及经济增长方式转变方面的问题作为绩效审计工作的重点，从审查“对不对”到审查“好不好”、“有效无效”，再到审查“如何更好”、“如何更有效”，从而促进经济运行质量的和谐。

　　（七）创新审计角色为真正起到“一审二帮三促进”的作用，起到如同美国NAO一样的评价政府责任的作用，促进我国和谐社会的建立，我们要把审计的角色进行这样的重新定位：由单纯的告状人变为普遍受欢迎的“高级咨询师”，由单科医生变为事前预警的保健医生，由事后监督者变为事前监督者。

　　（八）创新审计管理

　　创新审计管理，建立以审计质量管理为核心的审计管理体系。具体地说，主要包括以下八个方面的系统管理：审计计划管理。审计准备管理，包括审前调查和审计实施方案。审计实施管理和审计现场质量控制管理，包括审计日记管理、三级审计复核、人力资源整合、审计同业检查等。审计软技术管理，主要是指审计署5号令的内部控制测评技术、分析性复核技术、重要性水平的确定与审计风险分析技术等等。审计硬技术管理，主要包括计算机审计技术、计算机辅助审计技术、联网审计技术等。审计报告管理。审计公告管理，包括公告前的内外“两把锁”的管理。审计档案管理和审计结果的再结果管理。要跟踪关注审计结果后的问题整改情况，甚至“预算风暴”或“问责风暴”等事项。（作者：西南大学经济管理学院博士生 黄昌兵）

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