全面推开林权革命前夜：产融配套改革先行

　　全面推开“林权革命”前夜：产融配套改革先行

　　汪时锋 陈黛

　　“确切地讲，林权到户只是林改工作的上篇，如果让农民得到实惠，路还很长，”辽宁省林业厅厅长王文权表示，“所以我们将产业指导、金融保障等配套改革作为林改姐妹篇中更重要的一篇。”

　　“山还是那座山，可那是我的山；林不再没人管，我是永久的护林员；俺要像耕田那样耕山，林改使咱有了致富的空间。”这是一首流传于辽宁林改试点地区的打油诗，朴实的言语诉说了分林到户后林农的内心感触。

　　如果把1998年福建省永安市洪田村在地方政府和地方林业局的默许下进行的改革作为集体林权制度改革的起点的话，在走了将近十年后，这条蜿蜒曲折的小路已经延伸到了一个通衢大道的转折点。如何把一场由群众自发的变革转为自上而下的全面改革，从而实现全国范围林改，已经变得迫切。

　　冲破枷锁的静悄悄革命

　　如今，福建省永安市洪田村被称为“中国林改第一村”，这是因为早在1998年，他们就在地方政府和地方林业局的默许下，进行了一场静悄悄的林改革命：分山到户，林木归村民所有，可以自主经营处置。

　　长期以来，集体经济组织对集体林所有权和经营权“两权合一”的生产关系，造成林权主体缺位、经营主体错位、管理主体越位。一方面，集体林作为集体经济组织成员重要的生产和生活资料，长期闲置。另一方面，由于受体制的制约, 林业成了“只存不取”的“绿色银行”，影响了林农收入的提高，使林农成为农村中最突出的贫困群体。

　　同“林改第一村”的情况相似，在北方第一个林改地区——辽宁省丹东市宽甸县四平村十组，林改的萌芽也是从村民自发行为开始的。分林到户的最初目的很质朴，就是保住老祖宗留下的山林。

　　村民王树贵对《第一财经日报》回忆说，2003年左右，正值乱砍滥伐林木、乱征滥占林地和乱捕滥猎野生动物等林业“三乱”泛滥的高峰时期。而前几年的林业承包经验和广播里关于林权到户的讨论让他动了分林的心思，他认为，如果林地分给个人，成了自家的东西，看护起来就有积极性了。

　　“老祖宗给我们留下了这点产业，如果林子都看不住，后辈们要在背后说我们。”王树贵说。为了分林不起争议，村民们祭起了“平均主义”的法宝：每家出一个户主，围着山林考察了三天，把林地成了由优到劣的五等，以便后来均分。

　　王树贵清晰地记得，那天是正月十六，全组村民正式抓阄分林。每等林地每户都抓一次，平均下来人人满意，并仿照承包的方式加了一个50年的期限。最后，全村29户郑重地在合同上按了鲜红的手印。

　　十组分林的消息传出去后，一组、五组也相继把本组林地承包给本组村民。2003年，党中央和国务院正式下发了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），集体林权制度改革被正式提出，由此，山区林区开始正式尝试改革试点。

　　集体林地分配到户后，林农取得了林木所有权、林地使用权、经营权、处置权和收益权，收益明显提高，这从洪田村林改前的1997年和林改后的2006年数据对比可以看出（参见图表）。

　　破冰尝试后的艰辛之路

　　“分林地比分土地复杂多了，这也意味着林改在操作起来不容易。”福建省林业厅厅长黄建兴向本报表示。简单地说，土地可以一块块分割给农民，而林地是漫山遍野的，由于种植品种不同、土地性质不同等，很难划分。

　　在辽宁，由于林业区域的类型较多，分林到户实施起来则显得复杂。辽宁东部与长白山接壤，是山地多林区，也是水源涵养林和天然林保护的重点地区，耕地少林地多，林农分林积极性较高；中部、北部属辽中平原，多为农田防护林，是平原绿化的重点地区，农民仅靠农耕就能生活较富裕，分林积极性有限。

　　而西北部则位于科尔沁沙地南缘，半石质荒山和沙漠化土地多，是干旱半干旱地区；南部则是沿海地区，这两个地区林业资源贫乏，即便均分到户，对农民收入的提高只能是杯水车薪。简而言之，辽宁的林情就是中国林情的浓缩，在辽宁的林改试点也是全国林改的特殊试验场。

　　根据省里的实际情况，辽宁省制定了东、中、西三套林改方案。如对东部多林山区，以家庭承包为主，基本是均山均林，解决农民的生产资料问题；在中部平原农田防护林区，改革模式以拍卖和其他承包为主，即对农田林网实行拍卖流转，收取更新造林抵押金，造林验收合格后退还抵押金。

　　在西部“三北”防护林区，改革模式为两种承包方式兼而有之，在多林村实行家庭承包；在少林村实行”一包、二送、三补贴”的办法，明晰山林权属。对立地条件好的山林通过流转承包，实行均利；对立地条件差的高山、远山、低劣质林地实行无偿承包；对无偿承包农民也不愿意包的地块，可从这次林改获得的林木承包费和林地使用费收入中拿出部分资金进行补贴等。

　　日前，在国务院新闻办的新闻发布会上，国家林业局局长贾治邦也坦承了林改的难度。比如南方和北方的区别，南方雨水条件好，经营林业收效大；北方水土条件差，经营林业的效益比较差。

　　“但是我认为有两个问题要清楚，第一，土地这个东西是最重要的，是农民的一种生产资料；第二，可以搞经济林和其他作物，能够增加收入。”贾治邦说。他同时认为，林改的另一个问题就是划成商品林的收获比较大，划成生态林的则补偿比较低。“我们也在考虑，如果改革到位了，就要提高对生态林的补偿标准。”贾治邦说。

　　除了实际操作中的问题，其他问题也接踵而至。由于取消了县乡村所有收费项目，把利益最大限度让给了老百姓，各级地方财政的收支矛盾开始加大，特别是重点林区的乡村，改革后的财政正常运转受到了很大影响，这就对林改后的财政转移支付政策提出了新要求。

　　同时，林业金融产品的缺失，也成为林改后的一个瓶颈。据人民银行永安支行副行长王军介绍，林改后，他们一直在考虑在林业资源质押贷款方面的创新，如在林权证小额贷款业务、推广林农联户联保贷款和贷款贴息政策等方面的尝试，都走在了林改区前列。

　　就辽宁的先试先行的林改经验而言，辽宁省林业厅厅长王文权直言，财政补贴、林业机制改革、金融支持、产业指导、有序流转将是北方林改后亟须解决的五大问题。

　　今年5月，国家林业局会同中农办、国家发改委、财政部、中国人民银行等单位，在国家林业局局长贾治邦的带领下，分别到江西和福建两省的4个县市，进行了十几天的林权改革实地调研，形成了《林权制度改革专题》报告。

　　在此小组提交给中共中央和国务院的报告中建议：我们认为，在全国全面推开集体林权制度改革的时机已经成熟。该报告称：“这场改革的意义十分重大，且已经远远超出了林业自身的范畴，发展成为一场关乎农村经济社会发展全局的综合改革。”

　　“以前，林改是一个由农户自发的改革，但要在全国推开，还需要一个自上而下的程序。”黄建兴认为。在《林权制度改革专题》中，调研人员建议，应尽快成立全国集体林权制度改革领导小组，并以国务院名义出台《关于加快集体林权制度改革的指导意见》，来指导全国集体林权制度改革健康有序地向前推进。

　　“确切地讲，林权到户只是林改工作的上篇，如果让农民得到实惠，路还很长，”辽宁省林业厅厅长王文权表示，“所以我们将产业指导、金融保障等配套改革作为林改姐妹篇中更重要的一篇。”