经济责任审计若干问题探讨(07-7-26)

　　[摘要]本文从实际出发，确定经济责任审计的重点，界定领导干部的经济责任，分析审计风险的危害性和可控性，提出化解和控制风险的措施以及准确评价的原则，对经济责任审计几个主要问题进行了逐项探讨。经济责任审计是由国家审计机关依据有关法规和程序，对党政领导机关或部门的法定代表人在其任期内的经济责任进行检查验证并作出评价。它是党和政府为加强对领导干部的管理和监督，防止和治理贪污腐败，促进廉政建设而采取的重要措施，是在市场经济条件下，使审计监督与组织监督、纪律监督有机结合，形成对党政领导干部新的监督机制的重要途径。正确把握经济责任审计重点、合理界定领导的经济责任、有效控制和规避审计风险，对于作出正确的审计评价和更加卓有成效地开展党政领导干部任期经济责任审计是很有必要的。一、经济责任审计的重点经济责任审计的内容很多，但重点应把握以下五个方面：（一）内控制度的符合性测试。建立健全完整配套和相互制约的内部控制制度是规范管理的前提，也是堵塞漏洞、杜绝浪费，提高效能的重要举措。经济责任审计的过程，也是对内部控制制度符合性测试的过程。从基础性工作入手，审核责任人任期内有无建立健全内部控制制度及落实情况如何，并以此检查验证资产、负债、损益的真实可信度。找准问题，分析缘由，做出恰当的评价。（二）任期内的经济责任目标。责任人任期内各项经济考核指标，是经济责任审计的重要内容之一。经济责任审计在充分维护责任目标的基础上，要围绕责任目标量化、细化审计内容，同时对审计内容进行拓展和延伸。（三）资产、负债、损益情况。资产、负债、损益审计蕴含在对经济责任目标的审计之中，是对各项财务收支真实性、合法性的审计，也是对责任人任期内贯彻执行财经纪律、廉政规定的检查监督。审核、比较任期终与任期初资产负债的增减变化，是审核检验责任人任期内资产是否保值增值的依据，是对责任人任期内经营成果的确认。（四）责任期内的债权债务。主要包括责任人任期内债权债务的真实性、增减变化、结清情况、债权的变现能力和举债偿债能力、有问题账款的成因及潜在损失等。责任人经手尚未结清的债权债务，应作为重点审计内容。（五）领导干部的廉洁自律情况。主要指责任期内领导干部本人是否有职务犯罪等腐败行为，是否有纵容家人和身边的其他工作人员腐败行为等。针对上述内容审计时，应以测试内控制度为基础，以审核任期经济责任目标为主线，以核实资产、负债、损益为重点，结合查究违规违纪行为，相关审计内容交织穿插，相互印证，把握要点，突出重点，形成对责任人任期经济责任的全方位审计监督。二、经济责任的合理界定目前，对领导干部工作业绩、经济责任的鉴定，还缺乏一套较为系统的操作性强的评价准则，实践中，我们主要从界定经济责任入手。（一）主管责任和直接责任。一把手对单位负全面责任，但并不意味着这个单位的所有责任都由其一人承担。按照中办、国办的规定，领导者经济责任需区分主管责任和直接责任。直接责任是指经济行为是由该领导者分工负责的，是在领导者直接策划或授意下进行的，那么领导者对行为的结果应负直接责任。主管责任是指经济行为由其他成员或下属单位分工负责的，未经领导者审批而发生的问题，领导者与该行为无直接关系，但作为主管领导应负领导责任。（二）前任责任和后任责任。每个单位的经济行为都具有连续性，而审计行为是阶段性的，一项经济活动有时会涉及几任领导，这就决定了必须分清前任和后任的责任，实际上就是责任期间的界定，这是责任界定中较难把握的。前任责任是指被审者的前任对其投入和过失延伸到本期才产生或造成的遗留问题应负的责任。后任责任是指被审者对任职期间经济活动应承担的责任。实际工作中经常遇到较难分清责任期间的经常有应收帐款坏帐、投资项目损益管理等问题。我们认为对前任留下的呆帐、损失，后任有责任加以处理，认为新官不理旧帐的态度是不正确的。因为后任在任期内对前任经济行为的结果可以在一定程度上加以控制。对于前任问题后任积极加以处理的，审计报告中应如实披露，并给予肯定；而对后任采取消极态度对前任问题不管不问的，应明确界定为任期责任并加以揭示。（三）主观责任和客观责任。主观责任是经济责任人谋取私利、滥用职权、玩忽职守、官僚主义等主观原因给单位造成损失应承担的责任。客观责任是指因不可抗拒的外来因素或有关法规的不完善，宏观经济政策的调整等客观原因，使经济活动效果受到影响应承担的责任。区分二种责任的关键在于决策是否遵循了规定程序，是否受到难以预料和不可人为控制因素的影响，不可排除主管部门和政府部门的行政干预等客观原因，因为下级服从上级应在常理之中。这就更需要我们在审计中从实际出发，客观地、历史地分析主客观原因，才能对领导者作出合理、公正的评价。（四）集体决策责任和个人决策责任。集体决策责任是指经济决策由集体讨论通过，则由集体承担相应的经济责任。个人决策责任是指不通过集体讨论或在集体决策中用不当手段私自决策，则由个人承担相应的经济责任。对于重大集体决策失误的事项，我们必须坚持历史性原则，持慎重态度分析问题，界定责任。三、审计风险及其控制所谓风险是指损失发生的可能性。经济责任审计风险是指由于审计人员本身的失误或其他客观原因，导致经济责任审计结论不实，对被审责任人任期内的经济责任作出不恰当评价可能造成的损失。（一）风险的成因1、内部因素：①审计机构和审计人员的独立性不强。审计机构不能独立于其他部门之外；审计人员和被审计对象有利害关系或者其他可能影响审计公正的关系，都会造成审计风险。②审计人员的业务素质。这是审计质量的关键，如果业务素质不高，则容易做出错误的评价和结论。③思想素质和职业道德素质。职业道德是每个审计人员应当恪守的行为规范，如果审计人员接受被审计对象的好处，则会丧失其客观公正的立场，造成审计风险。④审计部门内控制度不健全、不完善，审计人员不能严于律己，必然会造成审计风险。⑤审计人员缺乏应有的职业谨慎和职业关注，风险意识淡薄，也会产生审计风险。2、外部因素：①被审计单位的内控制度不存在、不健全或没能有效实施，管理行为处于无控制状态。②被审计单位的会计信息失真，审计人员又不能及时发现。③不良的审计环境对审计人员造成来自各个方面的压力和诱惑，使审计机构和审计人员的原则性、独立性和责任心受到挑战，从而加大审计风险。④其他外部原因。如被审计单位经营活动的复杂性，被审计对象对待审计工作的态度等。（二）风险的特点1、客观性。人对客观存在事物本质的认识总是有限的，这种客观存在的“固有性”与主观认识的有限性，两者之间的差异，是一对永恒的矛盾，审计的风险就存在于这一对矛盾之中。2、非确定性。风险的客观性反映的是矛盾的普遍性，而风险的非确定性则是反映矛盾的特殊性。风险不可回避，但风险发生在哪个环节，风险的性质、影响和危害等，又是在审计实施前难以完全准确预测的，因而使审计风险呈现非确定性。3、危害性。有风险必有危害。党政领导干部任期经济责任审计风险造成的危害更为严重：一是影响领导用人决策，事关党和政府形象；二是纵容违法犯罪。如果遗漏了重大案件线索，必然在干部队伍中留下隐患；三是造成国有资产流失；四是影响审计机关的信誉和形象。4、可控性。经济责任审计风险虽然难以预测，但审计人员通过认识的不断积累和总结，健全法律法规，严格审计程序，是可以最大限度地控制审计风险，将其降到最低点的。尤其是可以规避事关大局的重大质量风险，这不仅是十分必要的，也是完全有可能的。（三）风险的控制与防范1、保证审计具有较强的独立性。独立性是客观公正地执行经济责任审计的前提，它包括形式上的独立性和实质上的独立性。形式上的独立性要求审计人员与被审计对象有利害关系时实行回避制度。实质上的独立性是指审计人员在执行审查、进行判断与评价时保持独立性，做到审查与判断不受他人干扰。要加强审计独立性，就要逐步理顺我国的审计管理体制，克服现有体制存在的弊端，要在法规上限制党政干部对经济责任审计的干预。2、加强相关的法律法规建设。要加快审计法律体系的健全和完善，尽快制定经济责任审计实施细则。一方面从法律上明确审计人员执法的权限，减少审计工作和审计判断的随意性。另一方面从法律上明确审计对象协助审查的义务，明确阻碍审计、违规造假的法律责任。同时加大执法力度，有法必依，违法必究，充分发挥法律的威慑作用。3、建立审计质量全程控制系统。①实行审前公示制度。送达审计通知书时，应纪委、组织、审计三家盖章公布审计依据、内容、时间、举报电话、接待时间和地点。同时对审计小组执行审计工作纪律情况予以监督。②实行审前自查制度。由被审对象按规定对相关问题实施审计前自查。③实行双向承诺制度，防范和化解风险。④全面审计，突出重点。⑤实行审计复核制度。建立三级复核、审计质量考核和重大项目集体讨论等内控制度，从各个环节化解审计风险。4、加强审计工作的规范管理。一是依法审计。包括依法明确审计范围；恪守审计权限；依法取证、定性与评价；依法使用审计结果。二是突出重点。要紧紧围绕委托书的要求以及群众意见大、反映强烈的问题，重点抓住审计对象应负的主管责任和直接责任。三是严格程序。不能强调时间紧、任务重就简化程序。四是控制质量。通过三级复核，一方面可以促进审计人员认真对待审计的每一个环节，另一方面可以通过逐层把关，多重控制，将风险控制在可接受的范围之内。同时，实行责任追究制，可从另一方面控制和防范审计风险。5、善于转化审计风险。经济责任审计涉及面广，当审计风险的产生涉及到审计以外的其他部门时，应注意区分责任，让其他部门或个人承担相应责任。如，要求被审单位会计就所提供的会计资料作出“承诺”，让他们承担资料真实性、完整性的责任；审计中发现违法违纪的蛛丝马迹时，要及时请纪检监察部门介入等等。总之，审计人员在经济责任审计中应注意运用风险转移的方法，学会自我保护。四、审计结果的正确评价（一）审计评价要把握原则领导干部任期经济责任审计要从实际出发，着眼于大环境，立足于小环境，既讲原则性，又讲灵活性，客观公正地评价，在实际工作中应把握好以下四项原则：①分清责任，区别对待。这就需要审计人员具有良好的业务素质，优秀的职业道德和较强的判断能力。 ②换位思考，摆正位置。审计机关只是干部监督管理机制中一个经济监督部门，在审计实施中，一定要充分尊重审计对象反映的情况和提出的意见，在评价用语上，切忌主观武断，用绝对化的专业术语去下结论，应采用“素描”方式。③紧扣主题，慎重处理。审计评价必须紧扣“任期经济责任”这个主题，依据审计获得和占有的取证材料作出评价，对于未经查证的事项，不宜作概括性、预测性评价。对违纪违规问题进行处理时，一定要严格履行合法的审计程序，慎重处理。④结论恰当，建议可行。在目前尚无现成评价标准的情况下，应以现行经济法规、财经纪律执行到位情况为标准，从财务内控制度是否真实、合法、资产保值增值、廉洁自律等方面去评价。提出的建议要切实可行，不在于多，而在于有用。（二）审计评价要抓住重点经济责任评价的重点是：对财政财务收支的真实、合法性的评价；对财政状况，主要是财政收入增长、财政支出增长和政府负债的评价；国有和集体资产保值、增值情况的评价；对财政经济政策执行情况尤其是农民负担情况的评价；对重大经济决策事项，主要是投资决策和效益情况的评价；对领导干部本人遵守廉政规定情况的评价。用指标数字量化业绩、反映政绩的前提是指标合理，数字真实可靠。能够反映经济责任的综合性指标较多，但审计评价的只能是通过审计或调查能够确认的指标，因此，财政收支指标可以作为经济责任审计评价的基本指标，县对乡镇年度考核的指标和考核结果可以作为审计评价的参考。当地党委政府有特殊要求，需要加以核实的，审计部门又能够核实的，列为补充评价指标，如招商引资、小城镇建设。审计部门无法核实，审计报告确需要引用的指标要注明数字出处。审计部门不可以自己制定评价标准，但可以选择标准或与有关部门协商制订标准。财政财务收支真实性、合规性按照有关法规和制度评价，个人廉政情况按有关党纪、政纪进行评价，业绩、政绩能够量化的按有关部门制定的量化标准进行评价。（三）审计评价要客观谨慎一是评价要客观。对问题要结合客观条件进行分析，善于透过现象抓住本质，决不能单从表象论功过、断是非。审计结论不能让投机者占便宜，让改革者吃亏。审计报告不用感情色彩浓的词语，措辞要有分寸。二是评价要谨慎。审什么就评什么，要有针对性。三是评价要分清责权。对所发生的问题，要分析产生的主、客观原因，让有问题的人跑不了，没问题的人冤不着。（四）审计评价要科学合理在评价范围上要注意把握好以下几点，以规避审计风险：①对非审计内容不作评价；②对审计过程中未涉及的具体事项不作评价；③审计证据不足或不太清楚的事项不作评价；④对某些疑难审计事项要经过充分论证，确有把握后再作评价；⑤审计评价语言要标准、规范、少用或不用修饰性词语。在评价方法上可采用对比方法。对评价内容进行分析对比，把实际数同计划或预算比较，与同级或同行业的平均水平比较，与历史水平比较等。通过对比的方法进行评价，可在一定程度上降低审计风险。（作者：江苏省东海县审计局 胡传祥）

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