探讨公共财政体制下的大财政审计（07-7-12）

　　公共财政，是在市场经济条件下，以满足社会公共需要为宗旨进行的政府收支或财政运行机制模式。我国财政体制向公共财政体制转变，标志着我国财政审计的外部环境发生了重大变化，对财政审计将产生深远影响。李金华审计长率先提出“大财政审计”理念，是源自他对国际国内审计深远研究的成果。

　　传统的财政审计，针对的是政府收支活动。“大财政审计”与传统的“财政审计”的概念不同的是，其审计不仅针对政府收支活动，而且针对社会保障收支（包括固定资产投资情况、社会保障资金收支情况、各类专项资金收支情况等）。大财政审计就是要以综合财政预算为主线，将财政部门、税务、国库系统、各预算执行单位管理的所有财政性资金都纳入审计范围，分清层次，突出重点，抓住六个环节审深审透。

　　一、资金的来源环节

　　财政资金来源包括税收、行政事业性收费、各项政府性基金及其他财政收入等。通过对财源筹集环节的

审计促使应收尽收。这个环节应加大对税务执法行为的监督力度，促进税收征管部门严格执法检查税务机关是否严格执行税收会计制度，以企业申报为基础，进行分户核算，如实反映应征和待征税收，严厉查处越权、违规减征、缓征、有税不征，或者为提高所得税基数，“空转”入库，虚增财政收入。在审计中必要时向基层税务所进行延伸，检查税收征管政策的执行、税收征收、解缴情况，从税源上堵塞漏洞，做到应征尽征，维护税收征管秩序。 预算外资金是财政资金的重要组成部分，对预算外资金审计，重点检查是否严格按照国家法律、法规和规章的范围和标准，收取和提取预算外资金，有无违反国家有关规定擅自设立收费项目，随意调整征收范围和标准的问题；有无将应上缴的预算收入擅自转作预算外资金的问题；有无采取侵蚀税基的方式，设立预算外资金或基金，挖挤上级财政收入的问题。

　　二、财力的分配环节

　　预算的编制、调整，项目资金和机动财力的安排，以及重大财经决策的情况，这都属财力的分配环节。主要看分配的依据足不足，有没有按法律法规办事，有无体现“公开、公正、公平”的原则，等等。部门预算改革后，应及时将部门预算编制审计纳入审计范畴，从源头入手，解决预算管理中存在的问题。为此，大财政审计应把握好三个重点：（1）各部门、单位是否按《预算法》的要求编制了部门预算和单位预算，将单位预算内外收支、基金预算收支全部纳入了部门顶算编制范围；（2）财政部门是否按照细化部门预算的要求建立了利学的预算定额体系，对各类专款的预算编制是否建立了完整的评审机制，进行逐项审核汇总后向市政府汇报，然后按市人大正式批准的顶算向部门和单位批复年度预算；（3）财政总顶算支出安排是否符合国家产业政策和本地区经济发展的需求，对于教育、科技、支农等重点基础实施建设项目资金是否给予优先安排；是否根据财力状况，在综合比较项目成本和效益的基础上，对项目进行排序，安排预算年度项目支出预算等。对预算调整的审计，项目支出预算一经核定，原则上不得调整。预算执行过程中，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，必须按规定的程序报批。不规范及随意性。

　　三、经费的使用环节

　　经费使用环节包括国库集中支付、收支两条线，部门的预算执行，政府集中采购等。通过这些环节的审计，检查财政资金使用有无做到量入为出，是否做到节约。应突出对政府各部门执行“收支两条线”政策的审计，加强预算外资金管理。对预算执行单位的审计，首先要对照财政部门批准的部门预算，检查各项收入计划是否完成，支出是否按照预算，有无挤占挪用专项经费，超标准发放各项福利、补贴等。有预算外收入的部门，重点检查是否严格按照国家规定的用途安排和使用预算外资金，部门和单位用预算外资金发放的工资、奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，是否符合国家规定的项目、标准和范围；部门和单位用预算外资金安排的基本建设投资是否经财政部门审查，并报计划部门，纳入基本建设投资计划。乡（镇）自筹和统筹资金在使用时，是否按规定专款专用，并报经乡（镇）政府审批。

　　审计机关应适时开展政府采购效益审计，为政府节约采购资金、提高政府采购的效率和效果。政府采购的审计对象应扩展为政府采购监督管理部门、采购人、供应商和采购代理机构，政府采购审计的内容应拓宽为采购政策、采购程序、采购过程和采购管理，而不能仅仅局限于则务收支审计的范围。政府采购审计既涉及到财政预算的编制、交排和拨付情况，又涉及到行政事业单位对政府采购制度的执行情况。因此在对行政事业单位进行常规审计的时候，有必要把涉及到政府采购方面的情况一并纳入审计方案，将审查政府采购项目立项的合规性和采购活动的真实性纳入审计范围，建立相应的资料库，以利于资源共享。对采购代理机构和供应商的审计，要加大延伸审计和调查的力度。在深入分析的基础上，从制度、机制等宏观方面提出完善政府采购管理体制和加强政府采购管理的建议，促进政府采购公开、公平、公正和逐步规范。

　　四、财政资金和国有资产的流动环节

　　流动环节审计包括资金的拨付，一级预算单位是否及时、足额批复和拨付到二级单位，有无截留，应该作为重点来审查。随着公共财政改革的到位，规范转移支付制度成为改革的重要内容，审计机关应建立规范化转移支付制度为契机，将转移支付资金审计作为审计重点。通过审计，促进财政及有关部门配套和细化管理制度，发挥有限资金的社会经济效果。作为基层审计机关来说，开展转移支付资金审计应着重对上级拨入和拨付下级财政部门之间办理年终决算和结算情况进行审计。通过审计，规范补助支出行为，揭露转移支付资金管理不规范、分配体制不健全、“暗箱操作”等问题，促进财政部门增加预算资金分配的科学性和透明度。国有资产的保值增值情况，产权转让过程中有无国有资产流失，也应当作为大财政审计的重要环节来审计。

　　五、财政资金的结算环节

　　财政结算资金是指中央财政和地方财政、上级财政和下级财政之间，在财政管理体制确定以后，由于客观情况变化，企业、事业单位隶属关系调整，财政收支转移等原因在年终需要统一结算的资金。主要内容包括：体制结算、专项拨款结算、企业事业单位上划下结算、因国家采取的财经政策措施而影响上下级财力变动所需要的单项结算和上下级垫付往来款的结算。国家对各项结算均有明确具体的结算标准和结算办法，应按国家规定，重点从以下几个方面进行审计：

　　1、审查每一结算事项文件依据是否准确，基础数据是否可靠，结算办法是否合规，结算数据是否真实，有无结算基础不实问题。

　　2、审查税收返还的结算。对结算事项应区分不同情况有重点地进行检查。如对分税制体制税收返还收入结算的审计，应重点检查增值税、消费税两税收入有无虚增虚减问题。

　　3、审查地方有无采取不正当手法，通过结算为财政、税务系统增加各项经费的问题。

　　 六、政府性基金的管理和使用环节

　　提高财政资金的使用效益是财政预算执行审计的最终目标。对于政府关心、群众关注的重点资金，如社会保障资金、国债资金、农业综合发展资金、基本建设项目资金等的使用情况，要遵循追踪问效的原则。财政部门和具体主管部门对预算安排项目的实施过程及其完成结果要进行绩效考评。审计部门应注重对资金的使用效果进行绩效审计，加大延伸审计力度，延伸到具体使用资金的单位、项目，检查财政资金是否达到了预期效果。（1）社保专项资金审计要延伸到社会保险机构，检查国家有关社会保障政策、规定的执行情况，各项保险基金收入的上缴、拨付、管理情况。（2）国债资金要检查地方财政配套资金和银行贷款落实情况，审查国债资金和项目管理中存在的严重挤占挪用资金和因管理不善引起项目资金流失、浪费等问题。检查己完工程是否符合设计要求，是否达到了预期的生产能力和工程质量等。（3）基本建设支出要检查财政部门是否严格执行基本建设拨款制度；要加强对建设部门的财务管理，对工程预算进行严格审核，看大型、公共性投资项目的效益如何，资金是否存在损失浪费等。

　　构建大财政审计，坚持以财政预算执行为主线，对重点单位、重点项目、重点资金和重点问题进行有针对性的延伸审计和调查，把问题查深、查透、查实，揭露深层次问题，推动预算执行审计工作的不断深化。（作者：湖南湘潭市审计局 湖南湘潭市运输公司周亚 周燕）

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