打造节能环保的政策助推器

　　——国家财政构建促进节能减排、环境保护工作长效机制侧记

　　宁新路 傅博

　　近年来中央财政投入环境保护方面的资金连年加大，但环境恶化的趋势仍没能得到根本遏制。面对各方要求不断加大环保投入的呼声，环保投入这笔账，让财政部越来越难算：究竟要花多少钱才能解决中国的环境保护问题？靠花钱能不能从根本上缓解目前中国的资源浪费和环境污染问题？

　　“环境保护问题是关系人类生存环境、生存质量和可持续发展的大问题。”财政部部长金人庆指出，财政部门要按照科学发展观的要求，坚持环境保护基本国策，大力推动循环经济发展，积极倡导生态文明，努力构建资源节约型和环境友好型社会。经过深入细致地研究分析，运用财政政策的杠杆作用，从根本上理顺机制，让资源和环境实现有偿使用，成了财政部近年来促进节能减排、环境保护工作的着力点。

　　让违规企业没法和政府玩“猫捉老鼠”游戏

　　廉价或无偿的环境和资源使用制度，是导致发展粗放、污染难治问题的重要原因。据了解，改革前，中国15万个矿山企业中，通过市场机制取得矿业权的仅有2万个。中央财政出巨资投入风险较大的基础性、公益性和战略性资源勘查，勘查结果一旦具有商业价值，矿业权却被企业无偿拿走，而企业采矿造成的大量采空区、深陷区、棚户区及生态环境破坏等问题却由政府来解决。

　　还有，长期以来，我国企业排污不需要先付费取得排污权，而是“先排污、后缴费”，而缴纳的排污费也仅相当于治污成本的20%左右。排污权的无偿取得和过低的排污费标准湮没了环境的经济价值，环境污染成本没有体现在企业生产成本中，更没有进入产品和服务的价格，结果导致环境污染成本的外部化，企业作为环境保护的责任主体，缺乏内在约束，肆意排放，污染治理的责任转嫁给社会，国家只能斥巨资去治理。

　　企业缺乏珍惜资源、保护环境的内在压力和动力，资源浪费和环境污染之势就得不到根本扭转，同时，这也扭曲了资金投入机制，大大增加了财政负担。

　　“资源和环境要实行有偿使用”、“采全民的矿就得交足全民的钱”，这是财政部副部长朱志刚近几年在各种场合强调的改革观点，也是财政部紧锣密鼓强力推行的从源头上减少污染排放、治理环境的一系列重大改革举措的重要方面。尤其是以煤炭资源为试点的矿产资源有偿使用制度改革、关于建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，以及排污权交易改革和推行清洁生产等措施，为治理污染排放，探索建立既反映我国环境保护形势，又符合市场经济原则的环境保护长效机制迈出了开创性的重要步伐。

　　2006年2月，矿山环境治理和生态恢复责任政策的实施，结束了企业采矿留下的环境污染和破坏由政府治理的历史。同年10月，国务院在山西、内蒙古等8个煤炭生产省启动的煤炭资源有偿使用制度改革，使中国矿业管理进入了“谁采矿谁交钱、谁采矿谁治理”的新时期。

　　试点经验在全国推开，改革的核心是将矿业权取得由“双轨制”改为“单轨制”，也就是严格实行煤炭资源探矿权、采矿权有偿取得制度。建立煤炭资源勘查、开发和矿山环境保护的约束激励机制，让企业承担开采与维护环境、安全成本，在利益机制和价格杠杆的作用下，使煤炭企业走向节约型、环保型发展道路。改革中，几大财税政策使改革迅速得以推开。如设立中央地质勘查基金；探矿权、采矿权价格收益中央与地方二八分成；探矿权、采矿权价格款多种缴纳方式；建立矿山开采保证金制度等措施，调动了地方政府推进这一改革和加大对矿业投入的积极性。

　　为使针对资源和环境保护问题的政策和制度制定得更为科学合理，几年来财政部反复到一线搞调研，推试点，请专家出良策，拿出了数十项稳妥、可行的政策建议，得到了国务院领导的重视，相继被批准得以实行。如针对基层环保部门挤占挪用排污费的状况，实行了排污费收支两条线管理；为解决能源紧缺、环境污染日趋突出问题，实施了发展生物能源的财税政策和促进石油替代、发展可再生能源的财税政策；针对节能降耗方面存在的突出问题，实施了推动循环经济、清洁生产、

建筑节能等财税政策；针对“三河三湖”治理等重点项目，不断完善支出结构，优化投资方式；针对退耕还林、退牧还草和生态治理问题，实施了推进生态环境建设的财税政策，等等。

　　在不断推出政策的同时，中央财政还积极调整环保资金投入结构，并加大了投入力度。2007年，财政部计划安排专项资金20亿元，并以此带动地方政府加大投入，在“

十一五”期间，努力建成世界一流的环境监测、指标和考核体系，使减排指标具有可比性，增强约束性，为政府的环境保护决策提供客观、全面、及时的基础资料，大大提高政策的科学性和有效性。同时，财政部还积极探索建立环境保护和污染减排长效机制，为建立企业自觉珍惜和保护环境的约束机制做了大量开创性工作，对节能减排、促进环境保护起到了巨大推动作用。

　　业内人士分析认为，财政部探索的资源和环境有偿使用政策一旦全面实施，将根本改变中国现行的环境使用制度，解决排污中的“企业成本外部化”和“私人成本社会化”问题，扭转环境保护责任过多地倾向政府一边的痼疾，在治理污染上让违规企业没法和政府玩“猫捉老鼠”的游戏。

　　补偿机制力推“再造秀美山川”

　　联合国一位林业问题专家在2000年秋季和去年夏季，两次到云贵川和三北地区考察生态恢复情况，考察结果让他十分惊叹。他拿出两次在飞机上拍的照片对中国财政部的同志说：“看，森林覆盖了更多荒山；植被的形状几年前像河，现在是海。”

　　这是国家实施的退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等“再造秀美山川”工程取得的不凡成果。

　　据介绍，退耕还林和天然林保护两大生态工程在西部实施以来，西部地区退耕还林面积迅速达到1亿多亩，荒山荒地造林达到2亿多亩，退牧还草治理严重退化草原达到2亿多亩，使草原生态大面积恢复，荒漠化土地得到治理，让荒凉的西部步入了生态效益和经济效益良性循环的发展轨道。天然林保护结束了商品性采伐，使13亿亩森林资源得到有效保护，使60多万林区富余职工不再靠林“吃”林，林区工作由过去的主要从事砍伐转向植树和维护。京津风沙源治理，通过补偿办法实施禁牧舍饲、生态移民和兑现“谁承包、谁治理，谁管护、谁受益”的政策，调动了社会各方防沙治沙的积极性。到目前，共完成治理面积近3000万亩，新增林草植被近3000万亩，使风沙源头的森林植被得到较大恢复，风沙危害得到减轻。

　　这巨大成果的后面，是中央财政巨额的资金投入支持。退耕还林、退牧还草和天然林保护等生态工程从2000年正式启动以来，到目前中央财政已相继投入资金近千亿元，工程覆盖了全国97%以上的县，规划造林任务超过15亿亩，使森林覆盖面积达到30多亿亩，森林覆盖率比实施前提高了20%以上，生态建设取得了社会和经济两大效益的历史性突破。

　　要让农牧民放弃毁林造田、靠林“吃”林的滥垦、滥伐、滥牧等眼前既得利益，还地以林，还山以绿，同时还要保证粮食安全，需要大量资金投入来推动，这是对财政能力的极大考验。对此，财政部下大功夫研究制定政策和资金投入问题，为各项生态工程提供有力的政策和资金保障。几年来，中央财政除拿出巨额资金投入生态工程外，还承担了由于天然林保护工程引起的地方财政减收总额80%的补助费，尤其是建立起“生态环境建设补偿基金”，给了退耕还林农民和退牧还草牧民实打实的经济补偿。如对退耕还林每斤补助的原粮统一按市场价折算补偿，种苗费给予一次性每亩50元的补助，给农民每年每亩20元生活补助；给草原围栏建设牧民每亩20元补助，其补助费中央承担70%，地方和个人承担30%等等。这些让农牧民和地方政府得实惠的倾斜政策，使得生态补偿制度在农牧民中落地有声，成了再造绿色家园的有力“助推器”。

　　中国社会科学院农村发展研究所农村问题专家李国祥认为，生态补偿机制的有效实施，对转变农业增长方式、农牧民生活方式起到了极大的引导作用。退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态建设，改变了农村长期以来广种薄收的传统耕种习惯，调整了不合理土地使用结构，广大农民由过去片面依靠耕地，已向综合利用国土资源方面转变，不仅提高了整个国土资源的综合效益，“还”出了一片产业，植出了更多青山，且使大部分实施生态工程地区选择了林草兼种、林药兼种、林果兼种等生产方式，收到了保护环境、农民增收的双重效应。

　　财税政策成为节能降耗强力引擎

　　去年3月13日，国务院总理温家宝在财政部的一份报告上作出重要批示。这份引起总理高度重视的报告，是金人庆部长呈交给国务院的《关于加快发展我国石油替代能源的政策建议》。报告提出的发展非粮生物质液体能源和煤制油的建议，以及用财税政策推动替代能源发展的方案，得到了总理的肯定和支持。同时，财政部还对风能、太阳能、浅层地源能等再生能源开发作了深入调研，相继向国务院提出了扶持发展建议。

　　“去年以来我们工作的头等大事，就是忙资源、能源和环境保护问题。”财政部经济建设司司长胡静林说，除此之外，今年以来财政部还在研究制定秸杆成型、秸杆发电等生物质能方面的财税扶持政策。这些政策建议的提出似乎超前了一点，但要想把生物质能源真正发展起来，必须对相应的扶持和引导政策及早研究。

　　发展生物能源有利于保护生态环境，有利于增加农民收入，有利于缓解我国石油资源紧张的矛盾，是一举数得的好事。我国人多地少，发展生物能源必须要在确保粮食安全的前提下，稳步推进，走非粮替代的路子。为了支持非粮替代的稳步发展，财政部设立专项资金，一方面支持纤维素、甜高粱乙醇技术放大生产，打通非粮技术路径；另一方面支持合理开发荒山、荒坡等未利用土地建立非粮原料基地，从源头上保障生物能源原料供应，做到不与粮争地。

　　与此同时，财政部还相继出台政策大力推广建筑节能、清洁生产和风电发展等项目。为促进建筑节能的广泛普及，财政部于去年设立了“可再生能源建筑应用专项资金”。这一扶持政策实施一年来，第一批示范项目于2006年12月公示并开始实施，总示范面积达到232.07万m2,总光电峰值达到888.9KWP。建筑节能项目分布北京，辽宁、山东、内蒙古，广东五个省、市(区)，基本上覆盖了我国从严寒地区到夏热冬暖地区的所有气候分区，在民用建筑和工业建筑领域推广的技术包涵了太阳能光热、太阳能光电、土壤源热泵、淡水源热泵、海水源热泵和污水源热泵等。建筑节能的大面积推进，为国家节约了大量能源，较大程度地减少了污染源。